——中國行政管理學會 2006 年年會暨

“落實科學發(fā)展觀推進行政管理體制改革”研討會觀點綜述

中國行政管理學會

     貫徹落實中央關于科學發(fā)展、構建和諧社會的戰(zhàn)略決策，需要政府管理體制的不斷改革創(chuàng)新。為了認真總結各級政府部門推進行政管理體制改革實踐的有益經驗，及時探討行政管理改革的理論進展， 2006 年 8 月 19 ～ 20 日，中國行政管理學會和廣東省行政管理學會在廣東佛山聯合召開了“落實科學發(fā)展觀推進行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會 2006 年年會。中國行政管理學會會長郭濟，廣東省委副書記、省行政管理學會會長劉玉浦，中國行政管理學會副會長夏書章、顧家琪，副會長兼秘書長高小平等出席會議并講話。 中央國家機關有關方面領導同志，國內行政管理學界著名專家、學者，地方黨政部門的實際工作者，科研院所從事行政管理研究的理論工作者共 380 人參加了 會議，研討會共收到論文 338 篇。

     根據年會主題，本次研討會集中探討了四大專題： 行政管理體制改革和政府治理創(chuàng)新，政府決策科學化和依法行政，政府和社會主義新農村建設，政務公開、電子政務和績效評估。與會人員經過深入討論，分析了當前我國行政管理運行中的一些重大理論和實踐問題，探討了推進行政管理體制改革的方向和路徑，并對政府行政管理如何更好地貫徹落實科學發(fā)展觀提出了對策和建議。

     現將會議的有關觀點綜述如下。

    一、落實科學發(fā)展觀和行政管理體制改革

    用科學發(fā)展觀指導行政管理體制改革。 會議首先強調要用科學發(fā)展觀指導行政管理體制改革。高效管理和科學發(fā)展存在辨證的關系，實現科學發(fā)展要靠高效管理，管理要以科學發(fā)展為方向。正確的發(fā)展觀是高效管理的保證，現代公共管理必須堅持以人為本，注意全面發(fā)展，強調協(xié)調發(fā)展，保證可持續(xù)發(fā)展。有學者回顧和分析了我國的行政管理體制改革歷程，認為改革既取得了巨大的進展和寶貴的經驗，也存在著很多問題，影響了科學發(fā)展觀的貫徹實施。一是始終沒有制定一個行政體制改革的總體規(guī)劃，理論研究尚不足，改革目標不清晰。二是由于改革總體目標不清晰，轉變政府職能思路比較模糊，缺少科學發(fā)展的思想理念，只注重隨著市場經濟的發(fā)展進行經濟管理部門的改革，而忽略了社會管理部門和公共服務部門的改革，轉變職能沒有新突破，人民群眾需要的公共物品和公共服務供給不足。

    高度重視行政體制改革的重要性。 與會人員強調在以人為本，全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的總體要求下，我們必須高度重視行政體制改革的重要性。行政體制改革的進步能推進其它方面的改革，而其滯后則會對各方面改革造成體制性障礙。當前經濟社會發(fā)展中產生的很多問題，其根源在于行政體制改革滯后。如投資體制改革滯后，各級政府直接管理投資項目，成為項目政府，導致盲目投資和低成本擴張；金融體制改革滯后，政府對生產要素市場直接干預，導致證券和信貸方面出現問題；社會管理體制改革滯后，社會公平和正義缺失，導致社會不穩(wěn)定事件不斷發(fā)生；收入分配制度改革和社會保障制度改革滯后，導致公共物品和服務供給不足。

     與會代表一致認為，正如十六屆五中全會所指出的，行政體制改革已經成為國家全面深化改革和提高開放水平的關鍵，已經成為全面落實科學發(fā)展觀最重要的體制保障。在貫徹落實科學發(fā)展觀中，政府管理和行政體制改革必須成為重要的突破口。

    二、關于政府職能轉變和行政管理體制改革

     與會人員支持行政管理體制改革的核心問題仍然是政府職能轉變的判斷，經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四項基本職能是行政管理改革的方向。

    將政府職能轉變到公共服務上是政府職能轉變的根本。 在市場經濟條件下，私人產品按供求規(guī)律由市場及其市場主體提供，而公共產品由政府主導提供，政府要保證人民群眾享有公共安全、公共保障、公共教育、公共衛(wèi)生等基本的公共服務。公共行政體制的本質是“公共服務”，以社會和公眾的公共需求為導向，追求公平和正義。政府公共服務并不是要求政府將全社會的公共產品全部包下來。應該劃定公共事業(yè)的邊界，純公共產品由政府提供，準公共產品可適度市場化，競爭性產品則市場化。政府提供公共服務的方式應更為多元，可以由政府公共部門通過公共服務執(zhí)行機構直接提供服務，也可通過外包等方式提供服務而由政府用采購等適當方式付費，或者增加公共產品與公共服務提供者，由政府進行監(jiān)管。

    政府職能轉變的幾個思路。 一是政企分開、政資分開，完善政府宏觀經濟調控與市場執(zhí)法監(jiān)管的職能，為市場主體與市場環(huán)境服務。政府只在市場失靈時進行宏觀調控。按照政企分開、政資分開原則調整和轉變宏觀調控部門的職能、市場監(jiān)管部門的職能和定位國有資本出資人機構。轉變政府對宏觀經濟的調控職能，為市場主體服務和創(chuàng)造良好的經濟發(fā)展環(huán)境。將國家發(fā)展戰(zhàn)略部門、財政部門、中央銀行定位于國家宏觀經濟調控部門，形成國家發(fā)展戰(zhàn)略、經濟運行調節(jié)、財政稅收政策、貨幣金融政策、產業(yè)發(fā)展政策互相聯動的宏觀調控機制。屬于地方在本區(qū)域內的局部性經濟調節(jié)，由省級政府經濟調節(jié)部門在中央宏觀調控政策的框架內進行，建立中央全局性經濟宏觀調控為主、地方局部性經濟調節(jié)為輔的國家宏觀經濟調控體系。

     完善市場規(guī)則尤其是市場準入規(guī)則，規(guī)范市場主體的市場行為，維護公平競爭的市場秩序，建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的市場執(zhí)法體系。充分發(fā)揮行業(yè)組織的行業(yè)自律作用，把政府的執(zhí)法“他律”與行業(yè)組織的行業(yè)“自律”結合起來，整頓和規(guī)范市場秩序，加快建設社會信用體系。

     二是政社分開，強化政府社會管理職能，規(guī)范發(fā)展社會組織，完善社會管理體系。改革和完善社會體制，要進一步加強和完善政府的社會管理職能，提高依法管理社會的能力，切實管好應由政府管理的社會事務。要充分發(fā)揮各種社會組織的作用，提供服務，反映訴求，規(guī)范行為，提高自我管理能力。要充分發(fā)揮城鄉(xiāng)基層自治組織的作用，協(xié)調利益，化解矛盾，提供服務。要實現政府調控機制和社會協(xié)調機制互聯、政府行政功能和社會自治功能互補、政府管理力量和社會調節(jié)力量互動的政府和社會共同治理。

     改革社會組織的管理體制，消除社會組織行政化傾向，規(guī)范社會組織行為規(guī)則，化解各種社會矛盾，政府與社會組織合作、互動，共建和諧社會。通過社會組織，把勞資關系中的利益矛盾與沖突化解于企業(yè)，把涉及弱勢群體的矛盾與沖突化解于基層，把群體性社會矛盾與沖突化解于社會。

     三是政事分開，轉變公共服務部門的職能，構建公共服務組織，完善公共服務體系。政府集中力量行使純公共產品的供給職能，組織好準公共產品的多元化供給，退出競爭性產品的經營活動和直接干預，構建公共服務組織，加強公共設施建設，為廣大人民群眾提供公共產品和服務。社會保障、義務教育、基本醫(yī)療是需要政府提供的三大核心公共服務。加快建設與完善社會保障體系，擴大社會保障覆蓋面，探索和建立適合我國尤其是農村地區(qū)實際需要的養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險制度。完善義務教育制度，提供比較完善的教育環(huán)境、合格的教師隊伍、科學的教育方式，全面提高義務教育質量。糾正基本醫(yī)療的市場化傾向，加大政府對公共醫(yī)療衛(wèi)生尤其是基本醫(yī)療的投入，為廣大人民群眾提供最基本的醫(yī)療服務。

     公共服務組織主體是事業(yè)單位，改革和規(guī)范公共服務組織首先要改革事業(yè)單位。屬于提供純公共產品的事業(yè)單位，不搞任何市場化運作，屬于提供準公共產品的事業(yè)單位可適度市場化。在對不同公共部門的事業(yè)單位實行分類改革的同時，又要根據公共服務組織的共性對其進行規(guī)范的制度改革：一是政事分開；二是規(guī)范治理結構；三是實行信息公開，建立責任制度，在建立問責制的基礎上按服務標準實施績效管理和績效評估。

     公共服務僅僅依靠政府的公共財政是不夠的，政府要動員社會力量、社會資源推動公共服務，這既有助于緩解貧困、縮小貧富差距，又可以培育共同的公共價值，促進社會的團結與融合，提升國家和社會的凝聚力。

    三、行政體制改革中的機制創(chuàng)新

     研討會上，專家學者就行政體制改革中的機制創(chuàng)新問題發(fā)表了很多見解，提出了一些建議。

    第一，建立政府決策科學化民主化機制。 與會人員對于專家咨詢、社會聽證和公示制度對提高政府決策科學化民主化的創(chuàng)新作用給予肯定。同時，對推動公共政策科學化、民主化、法制化，提出了一些建議：拓寬利益表達渠道，適當加強利益集團的力量，同時要采用立法的形式對這些利益集團的活動進行規(guī)范；完善信息公開制度，推動公共政策民主參與的公開化；創(chuàng)新民主參與方式，推動公共政策民主參與的有序化；健全民情聯系制度，推動公共政策民主參與的經常化；健全專家咨詢、社會聽證和公示制度，調研、公示、聽證和專家咨詢論證應該成為政府重大行政決策的必經程序和重要規(guī)則，對“重大行政決策”的內涵給予科學界定，公示、聽證和專家咨詢論證的主持機構應中立，聽證代表要具有廣泛性和代表性，公示、聽證和專家咨詢論證的結果要有較強的影響力，不能只是走過場；建立健全決策監(jiān)督與決策失誤責任追究機制，建立與職位、職務、職權相一致的決策制定責任追究制度，決策人必須相應地承擔與其“初始的解釋權”相一致的責任。

    第二，建立有力的政策執(zhí)行機制。 有學者指出，目前在政策執(zhí)行中出現了一些異化現象，諸如替換執(zhí)行、附加執(zhí)行、選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行、敷衍執(zhí)行等。造成這些問題的主要原因是目前的政策執(zhí)行機制不完善。因此，必須實行行政執(zhí)行的公開化、程序化、法制化，建立和完善行政執(zhí)行機制，提高行政的執(zhí)行力和行政效率。同時，決策與執(zhí)行分開，決策機構與執(zhí)行機構分開，各負其責。政策解釋權、修正權在決策者或決策部門，執(zhí)行機構只有制定實施細則以更好地貫徹執(zhí)行政策與法律法規(guī)所規(guī)定的職能。要加強在執(zhí)行過程中的監(jiān)督，這是避免行政決策執(zhí)行異化的有效措施。要加強法制建設，使行政決策的制定、執(zhí)行均納入到法制軌道。加強公眾輿論監(jiān)督，提高公共執(zhí)行活動的透明度。推行電子政務，防止政策執(zhí)行部門利用“信息壟斷權”進行“暗箱”操作，切實保證政府決策的順利執(zhí)行。

    第三，完善協(xié)調機制。 與會代表指出，協(xié)調機制作為政府管理的重要環(huán)節(jié)有其存在的必要性和合理性。但是，目前的協(xié)調機制存在很多問題，例如歷屆政府為了行政協(xié)調，都成立了不少非常設機構和臨時機構，且級別很高，凌駕于法定的政府組成部門之上，使各部門無法行使正常的行政職能。致使每屆政府都是先精簡、后膨脹。因此，需完善協(xié)調機制：一是要作出嚴格的制度安排，按規(guī)則由部門之間自行協(xié)調；二是要樹立全局觀念和整體意識，消除部門利益和各自為政；三是明確決策與執(zhí)行、為主與為輔的定位和責任，形成自我協(xié)調機制；四是撤并為數眾多的非常設機構，充分發(fā)揮法定政府部門的作用。

    第四，建立健全危機管理和應急機制。 研討會上，危機管理和應急機制建設成為關注熱點。與會人員認為，目前突發(fā)公共事件有以下特點：種類越來越多，涉及的領域越來越廣；頻次高，規(guī)模大，危害性呈增長態(tài)勢；誘發(fā)因素不斷增多，群體性突發(fā)事件呈上升、擴大態(tài)勢；信息擴散的速度加快，波動方式多元，震動頻度增大。

     大家認為必須提高政府應對突發(fā)事件的能力，完善政府應急機制。建立健全公共安全的預警、決策分析和應急機制，形成完整的危機管理體系：危機疏緩，建立預測與預警，盡可能消除和減少災難出現的機會與影響；危機準備，做出計劃，包括危機管理規(guī)劃、危機訓練、資源準備和儲備等；危機回應與處置，通過危機援助和各種反危機的措施，控制和降低危機的損害，包括警示、隔離與移民、救助、安全、溝通和信息等；危機恢復與重建，通過各種措施，恢復正常的社會運作和秩序。要制定國家危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃，建立危機管理的組織體系，制定危機管理的法律、法規(guī)，給予充分的物質和財政資源支持，公開危機管理的信息系統(tǒng)，加強危機管理的教育，推進危機管理的國際合作。

    第五，形成高效有力的行政監(jiān)督機制。 有學者指出，目前行政監(jiān)督中存在的主要問題是“六多六少”。一是表面性、程序性監(jiān)督多，實質性、有效性監(jiān)督少；二是一般性的監(jiān)督多，對重大事項的監(jiān)督少，監(jiān)督只注意形式上的莊重和程序上的合法； 三是例行公事、一次性的監(jiān)督多，追蹤性、經常性的監(jiān)督少，缺少全程監(jiān)督；四是對政府職能部門監(jiān)督的多，對同級政府監(jiān)督的少；五是監(jiān)督中正面肯定的多，提出和解決問題的少；六是監(jiān)督中使用審議、視察等“柔性”手段多，使用質詢、罷免等“剛性”手段少。

    與會學者對完善行政監(jiān)督體制提出了一些建議。如，推進政務公開，通過提高政務活動的透明度加強對行政行為的監(jiān)督；完善行政監(jiān)察和審計監(jiān)督；新聞監(jiān)督的立法應提上議程，建立輿論監(jiān)督的有效運作機制；加強和改進人大依法監(jiān)督的效能，把監(jiān)督權與決定權和任免權的行使結合起來。也有學者特別強調要整合行政監(jiān)督力量，各監(jiān)督機構之間建立起經常有序的相互協(xié)作制度，充分利用現代科技提供的便利條件互通情況、互用旁證材料、聯合辦案，加強各監(jiān)督主體間的協(xié)調，進而變分散監(jiān)督為合力監(jiān)督，以協(xié)同監(jiān)督資源，增強行政監(jiān)督的整體合力。

    四、行政體制改革中的管理創(chuàng)新

     與會人員認為，行政體制改革除了行政運行體制機制的創(chuàng)新，還應該在行政管理的手段和方法上進行不斷改革和創(chuàng)新。大家對績效評估、電子政務、降低行政成本等目前行政管理中重要的方法和手段進行了分析。

    （一）建立健全公共部門績效評估體系，對落實科學發(fā)展觀的要求和建立責任政府有重要意義。 政府績效的主要標準是公眾利益的維護程度和提供公共服務的滿意程度，與會人員高度評價了績效評估在政府行政管理創(chuàng)新中的積極作用。反對錯誤的政績觀，樹立正確的政績觀，很重要的就是建立起一套科學、全面和客觀的績效評估體系，促進公共管理的目標實現?？冃гu估考核是一面旗幟，具有評價功能、導向功能和激勵功能。

     政績可以定義為政府部門在積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規(guī)范與柔性機制相統(tǒng)一的基礎上，獲得的公共產出最大化。其特點有：政府績效評估的目標是多元、多重的；對政府實行績效評估需要有前提條件，包括職能的科學定位，包括理順管理體制；評估指標中非量化綜合因素占重要地位；政府績效標準確定困難。

     學者們對如何建立一套科學的績效評估體系，提出了一些建議。 1 、打破傳統(tǒng)的單元評估主體結構，建立一個至少包括評估管理機構、相關管理人員、監(jiān)督機構、公民、評估對象在內的多元化的評估主體結構，這是保證政府部門績效評估有效性的基本要求。 2 、建立科學的績效評估體系的核心是要建立起一個科學的績效評估指標體系。選擇評估指標，必須把握好以下對子的結合關系：內部指標與外部指標相結合、數量指標與質量指標相結合、肯定性指標與否定性指標相結合、技術性指標與民主性指標相結合、支出指標與回報指標相結合、客觀指標與主觀指標相結合、工作指標與業(yè)績指標相結合、行政成本指標與業(yè)務成本指標相結合、個體指標與團體指標相結合。

     對于政府部門開展績效評估，當前特別要注意的問題有：要實行多元評估主體原則，引進第三方評估，而不能只是自評的評估，同時對群眾評議也要適當對待；評估要體現政府個性，不能對各級政府各個部門一刀切；評估的前臺操作方法要簡單可靠，不能讓實際執(zhí)行部門操作過于繁瑣；要促進評估結果的運用。

    （二）充分發(fā)揮電子政務在公共服務型政府建設中的作用。 學者們肯定了政府網站建設的成就，對電子政務在公共服務型政府建設中可以發(fā)揮的作用表示樂觀。服務是電子政務的第一要務，也是建設電子政務的主要目的，電子政務可以同服務型政府建設緊密結合。電子政務為政府服務創(chuàng)新搭建全新的平臺，促進公共服務型政府理念的轉變，真正實現為人民利益服務。電子政務要促使公共服務型政府組織形態(tài)的形成，優(yōu)化、再造政府業(yè)務流程，構建以客戶為中心、一站式服務、責任型、公眾參與型、透明型政府服務模式。

     學者分析了目前電子政務發(fā)展中存在的主要問題：“信息孤島”現象成為阻礙電子政務建設重大阻礙；各級政府之間、各部門之間、各業(yè)務應用系統(tǒng)之間業(yè)務內容單調反復、不能互動、數據不能同步變更、信息資源不能共享；缺乏電子政務建設的總體規(guī)劃及統(tǒng)一的技術、政務標準；“重電子、輕政務”觀念依然存在，過分注重技術，忽視“政務”的信息化處理，電子政務建設與行政改革缺乏有機結合。

    （三）降低和控制行政成本。 針對行政管理中的一些問題，會議代表對降低行政成本表示了很大興趣。大家分析了目前行政成本居高不下的一些原因：在行政管理中行政成本觀念弱化，行政成本責任意識不強；現行的部分制度存在著一些缺陷和弊端；行政組織結構不合理，造成在行政活動中的人力、物力和財力的浪費；在行政管理中執(zhí)行緩慢，帶來公共資源的浪費等。

     有學者指出，目前行政成本研究應該注重以下兩個問題：一是政府規(guī)模及行政成本總量研究。如政府層級和管理幅度如何確定，行政成本總量占 GDP 和財政支出的比例應該是多少，行政人員數量確定的主要依據是人口基數還是面積基數，公務員收入應維持在什么水平等。這些都是科學確定行政成本的關鍵問題。二是行政預算制度研究。預算編制中行政性經費的額度和構成是行政成本管理的核心內容。研究和設計科學、規(guī)范、公正、透明的預算制度，有利于從源頭上控制和降低行政成本。

     目前，可從以下幾方面著手降低行政成本：優(yōu)化和穩(wěn)定行政組織，構造扁平化政府，減少固定行政成本和沉淀行政成本；規(guī)范財政開支，實行正稅養(yǎng)政；強化預算約束，健全行政預算監(jiān)控機制；借鑒企業(yè)精神，再造高效廉潔政府；改革行政事業(yè)性國有資產管理體制；完善監(jiān)督機制，轉變政風，遏制腐敗，控制和降低制度外行政成本。

    五、關于社會主義新農村建設

     社會主義新農村建設成為本次研討會上眾多代表關注的焦點話題。與會人員一致認為無論是客觀需要還是著眼現實條件，建設社會主義新農村，都要求政府發(fā)揮主導作用。“三農”問題應該屬于國家責任層面的問題，建設社會主義新農村的財政基礎也必須首先由政府保證。政府對新農村建設的作用主要是保證新農村建設持續(xù)進行的正確導向作用，加速新農村建設進程的資金支撐作用，制定新農村建設藍圖的設計規(guī)劃作用，提供農民主體作用發(fā)揮的組織保障作用。

    推進新農村建設，要樹立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的觀念。 要把新農村建設放在我國城市化進程和城鄉(xiāng)共同發(fā)展的背景中考慮；要樹立整體的觀念，實行經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體；要樹立全面提高的新觀念。新農村建設不是簡單的大拆大建，而是要圍繞中央提出的總體要求，從物質文明、政治文明和精神文明方面全面提高。

    政府建設要先行。 要合理劃分各級政府的責任，中央政府和地方政府在新農村建設過程中具有各自的職責。要準確運用行政主導。政府主導作用在新農村建設不同發(fā)展階段的著力點應是有所差別的。當前主要體現在導向、投入、規(guī)劃、制度建設等方面。

    創(chuàng)新農村公共產品供給機制，包括農村公共產品提供主體機制 。 當前農村公共品供給不足的主要是以下幾種：一是當前急需的跟生產生活密切相關的公共品。如供水供電，水利建設和修整，通路，市場信息提供等等。二是與農村可持續(xù)發(fā)展直接相關的公共產品，如義務教育，公共衛(wèi)生和醫(yī)療保健，農村社會保障，大型水利和基礎設施建設等。對農村公共品，可探索實行政府供給型、政府與私人混合供給型、民間組織供給型與私人供給型的多元供給模式，逐步建立起政府、民間組織、私人等多渠道、多形式、多層次的網絡合作供給格局。建立農村公共產品提供方面的財權與事權協(xié)調機制，發(fā)展農村各種類型的中介組織，減輕基層政府壓力。

    高度警惕新農村建設中存在的問題和潛在風險。 與會人員指出，當前新農村建設中存在的主要問題和潛在風險主要有：運動化、形式化、盲目性建設，把新農村建設片面地解讀為“新村建設”，就是新房新居；行政命令排擠市場機制、無視法治原則、剝奪村民和村民組織的主體地位，不利于建立持久穩(wěn)定的動力機制和保障機制；把新農村建設理解為就農村論農村。建設新農村也要面向市場，充分發(fā)揮市場配置治理資源的基礎性作用，充分發(fā)揮新農村建設的主體力量——廣大農民和鄉(xiāng)村社會的積極參與。建設新農村要尊重普通農民的話語權，尤其是其中的弱勢群體。新農村建設的根本不只是農民增收，要讓農民從文化上和社會關系中獲得做人的尊嚴，活得尊嚴而有體面。

    必須處理好新農村建設中的幾個關系。 主要有：政府作為和農民意愿的關系，要以民為本發(fā)揮政府的主導作用；政府績效與農民利益的關系，新農村建設必須講求實效，讓農民獲得真正的利益；新農村建設必要性和規(guī)律性、長期性和階段性、全面性和現實性之間的關系，要立足實際，積極穩(wěn)妥地開展新農村建設；新農村建設中政府組織和全民參與之間的關系，要充分尊重農民的主體地位，在群策群力的基礎上發(fā)揮政府主導作用。

     本次研討會，議題豐富，針對性強。會議討論的都是目前貫徹科學發(fā)展觀，創(chuàng)新政府管理中面臨的重大和緊迫的問題。會上，政府部門的實際工作者和高校及研究機構的理論工作者互相交流，取得了很多共識，必將有力地推動我國行政管理體制改革的不斷深入和行政管理理論研究的不斷發(fā)展。 （劉杰 赫鄭飛）