我國漢唐時期績效考評的特色與啟示

我國古代曾經(jīng)是世界上行政管理最發(fā)達(dá)的國家之一，其體制之完備，經(jīng)驗(yàn)之豐富，影響之深遠(yuǎn)，堪與燦爛的物質(zhì)文明相媲美，且交相輝映。績效考評，就是一項(xiàng)很有特色的研究和實(shí)踐。古代績效考評主要表現(xiàn)為對官吏政績的考評，也包括對所管轄區(qū)的綜合考察以及與之配套的監(jiān)察制度。

    漢唐時期，我國已建立了比較完備的績效考評制度。宋代人在評論唐代的政績考評制度時說：“人思激勵，績效著聞”。［1］漢唐行政史的研究，也證明績效考評制度在整頓吏治、維護(hù)穩(wěn)定、促進(jìn)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。通過分析漢唐時期績效考評的特色，吸取我國古代在考績制度方面的治國智慧，這對加強(qiáng)現(xiàn)代政府績效管理是有借鑒意義的。

一、漢唐時期績效考評的目標(biāo)與內(nèi)容

    古代績效考評又稱“考績”、“考課”、“考成”、“考功”等，與現(xiàn)代的“績效評估”有聯(lián)系也有區(qū)別。

    就我們能查到的資料，最早的考績制度出自周朝。《周禮》中記載了“六計(jì)”和“大比”?！傲?jì)”是針對中央官府所轄的“群吏”而設(shè)的考核指標(biāo)：“一曰廉善，二曰廉能，三曰廉敬，四曰廉正，五曰廉法，六曰廉辦”。［2］“大比”是針對“六鄉(xiāng)四郊之吏”而設(shè)的考核指標(biāo)：“平教治，正政事，考夫屋，及其眾寡六畜兵器，以待政令”。［3］可見，當(dāng)時的考績制度已經(jīng)有一定的科學(xué)成分了。

    漢唐時期中央對地方政府設(shè)定的指標(biāo)，不僅限于對官員個人的考績，而是更加全面和務(wù)實(shí)。大體分為四類：（1）人戶、田土基本狀況。包括人戶、田土數(shù)目，可耕田地?cái)?shù)目，農(nóng)事豐歉情況，以及自然災(zāi)害情況等。（2）財(cái)政收支基本狀況。包括各類賦稅征收數(shù)額和各項(xiàng)支出數(shù)額，以及各類財(cái)物本期結(jié)余之?dāng)?shù)。（3）官吏表現(xiàn)基本狀況。包括是否嚴(yán)格執(zhí)法，是否勤勉、廉潔等。（4）其他情況。如市場物價高低、盜竊事件多少、社會風(fēng)氣教化情況等?？梢娔繕?biāo)任務(wù)反映了地方的政治、經(jīng)濟(jì)、吏治、社會風(fēng)氣等，涉及到經(jīng)濟(jì)社會的各個方面。

    績效考評內(nèi)容，還體現(xiàn)在“六條問事”。漢代的六條是：“一條，強(qiáng)宗豪右田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡；二條，二千石（漢代官職，郡守、國相年俸二千石谷物，所以常稱他們?yōu)椤倍啊髡咦ⅲ┎环钤t書、遵承典制，背公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸；三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則任賞，煩擾苛暴，剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言；四條，二千石選署不平，茍阿所愛，蔽賢寵頑；五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)；六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)，通行貨賄，割損政令?！保?］這六條除了第一條是打擊地方惡黑勢力，維護(hù)社會公平安定外，其它幾條都是針對地方最高行政長官的。涉及到的內(nèi)容有：地方官吏是否遵法守紀(jì)，奉公廉潔，侵漁百姓，聚斂為奸；地方長官是否執(zhí)法公正，不以個人喜好徇私枉法，侵?jǐn)_、苛暴百姓；地方長官有無選官不平，親小人遠(yuǎn)賢臣；地方官子女是否仗勢欺人，損公肥私。地方官吏是否阿附豪強(qiáng)富貴，行賄受賄，危害國家法令等。這些問題都是當(dāng)時存在的嚴(yán)重危害社會安定的問題，是國家必須著力治理的問題。

    唐代“六條”和漢有同有異，更重于考察經(jīng)濟(jì)、財(cái)政方面的內(nèi)容?！捌湟唬旃偃松茞?；其二，察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三，察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四，察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才異數(shù)，藏器晦跡，應(yīng)時用著；其六，察黠吏豪宗兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者。［5］這些內(nèi)容涉及地方官吏的道德品行，人口、經(jīng)濟(jì)帳目、賦役、農(nóng)業(yè)、糧食、治安、人才，及官吏與地方豪強(qiáng)勾結(jié)，壓榨貧弱者等關(guān)系到社會穩(wěn)定的問題。唐”六條“專門對發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)（第三、四條）和搜羅人才（第五條）作出規(guī)定，頗有特色。

    政績考評的分類指標(biāo)，唐代有“四善二十七最”?！八纳啤笔牵骸暗铝x有聞；清慎明著；公平可稱；恪勤匪懈?！币罅疂崱⒐?、勤勉、不懈怠?！岸咦睢笔轻槍Χ邆€行業(yè)也即當(dāng)時政府管理的工作，設(shè)定的不同考評標(biāo)準(zhǔn)，如對秘書性參謀人員規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是“獻(xiàn)可替否，拾遺補(bǔ)闕”，對警衛(wèi)人員規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是“部統(tǒng)有方，警守?zé)o失”，對監(jiān)察人員規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是“訪察精審，彈舉必當(dāng)”，對公文核檢人員規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是“明于勘覆，稽失無隱”，對市場監(jiān)管人員規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是“市廛（音chn，集市——作者注）弗擾，奸濫不行”，對農(nóng)業(yè)管理人員規(guī)定的最高標(biāo)準(zhǔn)是“耕耨以時，收獲成課”。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，將“善”與“最”結(jié)合起來考慮，將被考評對象區(qū)分為九等。“一最四善為上上， 一最三善為上中，一最二善為上下，無最有二善為中上，無最有一善為中中，職事粗理，善最不聞為中下，愛憎任情、處斷乖理為下上，背公向私、職務(wù)廢缺為下中，居官陷詐、貪濁有狀為下下。”［6］

    漢唐時期在設(shè)定績效目標(biāo)時有四個特點(diǎn)：

    一是疏而不漏，簡而易行。他們懂得制定目標(biāo)任務(wù)不能過于苛煩，否則適得其反。如唐人李嶠在奏文中寫得很深刻：“夫禁網(wǎng)尚疏，發(fā)令宜簡，簡則法易行而不煩雜，疏則所羅廣而無苛碎?！蹦繕?biāo)任務(wù)疏離而不漏、簡單而易行，容易落到實(shí)處。

    二是兼顧經(jīng)濟(jì)和社會效益?？冃繕?biāo)不顧此失彼，而是盡量做到兼顧經(jīng)濟(jì)和社會的全面發(fā)展問題。

    三是注重實(shí)際業(yè)績。不看“虛活”，重在練“實(shí)功”，激勵官風(fēng)始終保持務(wù)實(shí)進(jìn)取的狀態(tài)。

    四是將績效考評指標(biāo)制度化。唐代制訂了專門的法律——《考課法》，正式編入用以“設(shè)范立制”的唐令第十一篇。漢唐制定的“六條”也是帶有法律性質(zhì)的規(guī)范化文件。

二、漢唐時期績效考評的運(yùn)作機(jī)制

    漢唐時期績效考評有比較配套的機(jī)制，如“雙向制”和考評結(jié)果應(yīng)用機(jī)制。

    （一）自下而上的績效報(bào)告機(jī)制

    漢代有“上計(jì)”制度，即由地方行政長官定期向上級呈上計(jì)文書，報(bào)告地方治理狀況?？h令于年終將該縣戶口、墾田、錢谷、刑獄狀況等，編制為計(jì)簿，呈送郡國。郡守再根據(jù)屬縣的計(jì)簿，編制郡的計(jì)簿，上報(bào)朝廷。朝廷據(jù)此評定地方行政長官的政績。漢代還為這種制度頒布有專門的法律《上計(jì)律》。漢代上計(jì)吏由郡守的僚佐擔(dān)任，每三年上計(jì)一次，即“漢法，三載上計(jì)，以會課最。”唐代基本與漢代相同。

    （二）自上而下的考評監(jiān)察機(jī)制

    漢唐時期還有更重要的一條考評地方官吏的渠道，即由中央派員長駐地方或臨時派員檢察地方政府的行政過程、行政行為和行政結(jié)果等。漢代將全國分為十三州（唐設(shè)十五道），也即十三個監(jiān)察區(qū)，這十三州不同于原有的行政轄區(qū)，是純粹的監(jiān)察區(qū)，每州各監(jiān)若干郡國，中央設(shè)十三名刺史（唐設(shè)采訪使）為監(jiān)察官，各負(fù)責(zé)一州的監(jiān)察事務(wù)。刺史在州內(nèi)有自己的住所，即常設(shè)的官署，他們每年年終赴京述職，其余時間在州內(nèi)執(zhí)行監(jiān)察職任。十三州刺史皆隸屬于中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)御史府，由御史中丞具體督管。刺史是中央監(jiān)察機(jī)關(guān)派遣常駐地方的監(jiān)察官。刺史的監(jiān)察方式是，日常在治所接受對州內(nèi)地方官吏和豪強(qiáng)的檢舉揭發(fā)并據(jù)此上奏彈劾，此外還須于每年秋分之際，率領(lǐng)屬員巡查州內(nèi)諸郡國，實(shí)地考察其治理狀況。接觸下級官吏和民眾，了解郡國守相在處理政務(wù)、執(zhí)行法律、安撫百姓等方面的情況，并上奏朝廷，以定升黜。

    （三）以巡查為主的不定期考評機(jī)制

    除了上述兩種主要渠道外，漢唐時期還有一種臨時性突擊考評地方官吏的輔助手段。其主要形式是巡查。對地方的巡查也分兩級進(jìn)行，即中央對郡國和郡對屬縣的分級巡視。中央對郡國的巡查叫“巡視”，是最高行政長官或代表最高行政長官的巡查，他們對郡縣長吏及地方豪強(qiáng)有處罰權(quán)，在巡行時對貪官豪強(qiáng)可當(dāng)即處置，能取得很好的效果。因此他們的巡行無論對當(dāng)?shù)氐拈L吏還是監(jiān)察官員都有相當(dāng)震懾力，是很好的監(jiān)督、考評地方官員的辦法。中央對地方的巡查是不定期的，由皇帝本人進(jìn)行還是派員，或由御史府派遣使者，是不固定的，隨機(jī)的?？倏h的巡視一般由郡太守本人進(jìn)行，稱為“行縣”?？ぬ匦锌h必須定期進(jìn)行，一般是在每年春季。

    （四）績效考評結(jié)果應(yīng)用機(jī)制

    漢唐時期重視對考評結(jié)果的應(yīng)用，在俸祿增減、品階升降、職位變動、榮辱與奪等方面都體現(xiàn)了不同考績的結(jié)果。唐太宗將這一條視為國家治理的關(guān)鍵，他說：“國家大事，惟賞與罰。賞當(dāng)其勞，無功者自退； 罰當(dāng)其罪，為惡者咸懼?！保?］

    《唐六典》卷二《考功郎中員外郎》載有具體的獎勵辦法。獲得“中上”者，可加祿一季； 得“上下”者，加祿二季：“上中”者，加祿三季：“上上”者，加祿一年。得“中中”者，維持原俸祿不變：“中下”者，奪祿一季：“下上”者，奪祿二季； “下中”者，奪祿三季； “下下”者，奪祿一年。

    唐制規(guī)定六品以下官吏有任職期限，每四年為限，變動一次。變動的依據(jù)也是考評等級。

    考績不但與實(shí)際的利益緊密聯(lián)系，而且關(guān)系到其生前死后的榮譽(yù)，這是封建士大夫尤其看重的。唐朝皇帝常常親自對一些政績卓著的官員給予特別獎勵。如武德二年，唐高祖以李綱、孫伏伽為上等，“皆陟其考第，以旌寵之”。［8］開元年間，某縣名為路劍客的縣令“考績上上，為天下最”，唐玄宗賜其名曰“嗣恭”。

三、對建立現(xiàn)代績效管理體系的有益啟示

    （一）設(shè)計(jì)績效考評運(yùn)作的長效機(jī)制漢唐時期不僅對績效考評有明確的目標(biāo)，而且建立了“雙向制”等考評運(yùn)作機(jī)制，既有地方官自己申報(bào)成績，給予其充分話語權(quán)，又有各個層次“上對下”的監(jiān)督機(jī)制，避免地方官在“上計(jì)”時弄虛作假，將其違法亂紀(jì)行為杜絕在施政開端。尤其是君王不定期的巡視不但督促了地方官吏秉公行政，對于各級監(jiān)察官吏也是一種檢查、威懾。這些機(jī)制在漢唐王朝沒落之前的漫長歲月中一直發(fā)揮著較有效的作用。

    （二）國家最高層對績效考評高度重視和支持對官吏政績的考評，必然要耗費(fèi)人力物力財(cái)力，觸及權(quán)貴寵臣，最高層的有力支持是取得考評成功的重要因素。漢唐時期皇帝親自主持高級官員的考評，并支持下級官員對皇親國戚和最高層次官員的適當(dāng)考評。

    （三）建立專司績效考評的機(jī)構(gòu)并賦予其相當(dāng)?shù)臋?quán)限唐代設(shè)有專門負(fù)責(zé)績效考評的機(jī)構(gòu)和人員，即尚書省和吏部考功司，有兩個部門負(fù)責(zé)，分工明確，又有監(jiān)督，考功司設(shè)“考功郎中”和“員外郎”，分別負(fù)責(zé)京官和地方官的考評。漢唐時期負(fù)責(zé)考評工作的官方機(jī)構(gòu)擁有相當(dāng)大的權(quán)力。

    （四）明確規(guī)定績效考評官員的職責(zé)漢唐各級考評官吏有明確的職權(quán)范圍，如刺史的監(jiān)察范圍是地方官員中的“二千石”以上官員，低于這一級別的官吏如縣令等，則不在其監(jiān)察之列，否則便是越權(quán)。對所察事項(xiàng)也限制在“六條”范圍內(nèi)，“非條所問，即不省”。逾越職權(quán)，也要受到彈劾處分。對所考評的對象有一定限制，使其權(quán)力控制在一定范圍內(nèi)，不致濫用權(quán)力而使地方長吏不知所措。對問事范圍有一定限制，考評人員不必“官無大小、事無巨細(xì)”逐一過問，在時間和精力上能夠保障考評的實(shí)施，使其不致在考評過程中因小失大，糾纏于細(xì)枝末節(jié)而不能有大作為。

    （五）重視對考評官員的考評和選任選拔考評官的條件：一是“曾任州縣理人官者方可薦用”，要有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以保證其實(shí)際任職能力；二是為官必須剛正不阿，知難勇進(jìn)。

    我國古代績效考評制度是建立在當(dāng)時社會基礎(chǔ)之上的官吏體制的一部分，與我們現(xiàn)在所處時代的復(fù)雜性和多樣性、也與當(dāng)今世界范圍的績效評估概念有著極大的差異性，不可同日而語，但漢唐時期的績效考評制度在歷史上發(fā)揮了積極作用，有效地維護(hù)了封建統(tǒng)治，這一點(diǎn)也是不可否認(rèn)的。