尚虎平：我國地方政府績效評估悖論:高績效下的政治安全隱患

[摘要]科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的社會，必然是政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的社會。然而我國在推進地方政府績效評估的過程中，由于目標管理的痼疾、“進步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”和對績效評估公式的博弈等原因使得地方政府績效評估的結(jié)果與政治安全（主要指地方不服從中央的分離傾向）之間關(guān)系較為特殊，甚至出現(xiàn)了以目前的評估指標來評估，績效越高，越有分離傾向的趨勢。我們建議可以采取把“政治和諧進步”融入地方政府績效評估指標；不定期給績效評估指標“升級”和在權(quán)重之下，每級指標設(shè)置合格線以根除我國地方政府績效評估中的政治安全隱患。 ( http://www.tecn.cn )
    [關(guān)鍵詞]地方政府績效評估；政治安全；目標管理痼疾；進步學(xué)習(xí)；退步學(xué)習(xí)；公式博弈
    
    一、問題的提出
    
    政治安全問題是一個古老而常新的話題。我國自古就重視國家政治安全問題, 《易系辭下》強調(diào),“是故君子安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國家可保也?！薄渡袝穭t告誡：“居安思危,思則有備，有備無患。” ( http://www.tecn.cn )
    后冷戰(zhàn)時代國際局勢整體緩和，和平與發(fā)展的趨勢增強，我國經(jīng)濟建設(shè)在這一時期也保持了高速發(fā)展，取得了巨大成績。特別是我國加入WTO后，經(jīng)濟問題更成為我國研究和探討的中心和重點，人們更多關(guān)注的是我國經(jīng)濟發(fā)展狀況與前景,而對挑戰(zhàn)因素則相對認識不足，尤其是對我國各地經(jīng)濟大發(fā)展情況下所隱含的政治安全因素認識不足, 也不愿投入過多精力加以研究。客觀地講，目前我們對地方經(jīng)濟大發(fā)展的時代背景下國家政治安全問題的研究和重視程度較之對經(jīng)濟發(fā)展問題本身的關(guān)心和重視程度是相對滯后的。對于政治安全在國家戰(zhàn)略中的地位和作用，美國前助理國防部長約瑟夫·奈曾說過: “安全就像氧氣，當氧氣充足時，人們不會感覺到它的存在，但當氧氣不足時，人們就不可能再干任何其他事情了?！保?） ( http://www.tecn.cn )
    筆者在此提出國家政治安全問題，并不是要回到過去“左”的老路上，更不是要脫離以經(jīng)濟建設(shè)為中心的“一個中心，兩個基本點”和“科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下又好又快地建設(shè)全面小康社會”的總體要求，而是想在如此大好局面下居安思危，防止地方因經(jīng)濟發(fā)展而導(dǎo)致的分離傾向，以期取得更大的進步、更可喜的局面。本文探討的“國家政治安全”是在我國推進地方政府績效評估的背景下提出的，這是新時代的一種新的挑戰(zhàn)。筆者近年來一直從事地方政府績效評估研究工作，隨著研究的深入，筆者發(fā)現(xiàn)在目前地方政府績效評估導(dǎo)向、指標、主體、權(quán)重等的設(shè)置下，績效評估結(jié)果越好，卻越有一種脫離全國一盤棋、統(tǒng)一大市場、統(tǒng)一政治局面形成的趨勢。剛剛結(jié)束的黨的17大上把“科學(xué)發(fā)展觀”寫進了黨章，但筆者以為，科學(xué)發(fā)展觀也應(yīng)該包括經(jīng)濟、社會、文化、政治等的協(xié)調(diào)、和諧與可持續(xù)發(fā)展。這就要求我國既要做到經(jīng)濟自身的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，更要做到經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與文化、經(jīng)濟與政治的協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀，必然蘊含政治科學(xué)發(fā)展的內(nèi)容；和諧社會必然包括政治的和諧；全面小康社會必然包括政治的民主與康健。近年來我國逐漸重視循環(huán)經(jīng)濟、和諧社會的建設(shè)，逐步解決了或正在解決著經(jīng)濟自身、經(jīng)濟與社會、經(jīng)濟與文化的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展問題，而且在地方政府績效評估指標中也逐漸加大了對這些方面的權(quán)重，然而從筆者近年來地方政府績效評估的經(jīng)驗和檢索到的各種數(shù)據(jù)來看，目前我國地方政府績效評估的指標設(shè)計與評估實施卻沒有能夠完全反應(yīng)地方政府績效提升對中央政府（2）的政治承諾，甚至有加大地方分離傾向的錯誤導(dǎo)向作用。這就是為什么會發(fā)生在地方政府績效顯著的廈門出現(xiàn)“遠華案件”，地方政府績效相當優(yōu)秀的江蘇出現(xiàn)“鐵本”事件，地方政府“績效”更高的上海會出現(xiàn)社?；鸢负蜏乜偫碛H赴上海解決“宏觀調(diào)控”問題以及各地，特別是“績效”甚高的一些地區(qū)城市房價居高不下，宏觀調(diào)控失效乃至負效的根本原因。2005年以來，由溫家寶總理掛帥、克服種種阻力而強力推行的幾次“宏觀調(diào)控”，與其說是調(diào)控中國經(jīng)濟，不如說是調(diào)控因“績效”成績膨脹而出現(xiàn)不服從中央、具有分離傾向的地方政府。 ( http://www.tecn.cn )
    古語有云：“安危相易，福禍相生”。事物的發(fā)展總有其有利的一面，也必然有其不利的影響。在我國以績效評估作為推進地方發(fā)展的管理工具并取得了舉世矚目的成績的同時，我們也應(yīng)該注意到它的負面效應(yīng)，尤其是目前所推行的尚不夠完善、科學(xué)的地方政府績效評估的負面效應(yīng)，特別是在各地高“績效”掩蓋下的地方分離傾向。自古至今，我國各族人民都信奉“天下大勢，合久必分，分久必合”，但反過來，這也證明了我國地方分離、地方割據(jù)思想也是根深蒂固的。鄧小平同志在世之時就再三強調(diào)“中央要有權(quán)威”，“中國有十一億人口，分散起來力量小，集中起來力量大”（3），以此來反對地方主義與分離傾向，并提出六個“協(xié)調(diào)”，其中一條就是中央與地方的協(xié)調(diào)（4）。 ( http://www.tecn.cn )
    國外發(fā)達國家出現(xiàn)的類似典型問題，也值得我們引以為鑒（楊小云，邢翠微，1999）。法國在二戰(zhàn)之后大力推進地方經(jīng)濟建設(shè)，70年代末開始引入“新公共管理”理念，在地方政府中推行績效評估，以績效評估作為提高地方政府效率、效益與效果的管理工具，大大促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，但也引出了地方的分離傾向，因此，梅尼在1992年的《權(quán)力》雜志中尖銳地批評說，地方分權(quán)改革十年后的法國成了一個“領(lǐng)主共和國”，各地的政府儼然成了獨立的領(lǐng)地（5）。加拿大幾乎與美國同步開始了以績效評估為管理工具的“新公共管理運動”。從20世紀70年代開始，在“績效評估”的促動下，加拿大西部經(jīng)濟獲得飛速發(fā)展，這使得西部一直是加拿大最具發(fā)展活力的地區(qū)，經(jīng)濟重心西移在一段時期內(nèi)成為加拿大國內(nèi)流行的話題，然而與此問題緊密相連的卻是愈演愈烈的加拿大西部政治分離運動。盡管西部分離運動有其固有的歷史根源，但簡單的地方政府績效評估導(dǎo)向，卻是最新的誘致因素（付成雙，2000）。 ( http://www.tecn.cn )
    
    二、我國地方政府績效評估的引入及其取得的成就
    
    （一）發(fā)達國家地方績效評估的經(jīng)驗
     “績效”評估是一種新型的管理方法與管理工具，是一種非常重要的管理手段，它在私營部門中的功效早已有所體現(xiàn)（Sanderson I, 2001）。20世紀70年代，西方政府管理極權(quán)化和官僚化導(dǎo)致的政府壟斷和官僚主義；“福利國家”、“人民社會主義”和“混合經(jīng)濟”政策的推行導(dǎo)致的政府管理失控、低效率、巨額的財政赤字和政府干預(yù)的高額成本，使整個社會出現(xiàn)了機構(gòu)臃腫、財政赤字、民眾的信任危機等一系列的政府管理非低效行為。為了解決這些問題，各國紛紛進行改革，引進私營部門的管理方法，形成了一股“新公共管理”潮流，政府部門的“績效”管理是這股破除政府管理的非績效行為大潮的主力軍。 ( http://www.tecn.cn )
    從發(fā)達國家政府績效評估的做法來看，政府部門的“績效”評估是把一些政府部門以往不予量化的工作量化，用定性定量的指標來衡量政府部門的工作，它希圖以數(shù)量化的方法來解決政府各種低效、浪費行為(Light,2006)。這種管理模式視行政管理活動及其產(chǎn)生的結(jié)果為政府行政管理活動的核心和關(guān)注的焦點，其核心價值觀是政府部門工作的效率和數(shù)量，并且通過這種服務(wù)質(zhì)量的提高來保護公民個人的權(quán)利，最終維護整個社會的秩序和健康發(fā)展，使得政府的管理行動都是高效、經(jīng)濟與公民滿意的。合理而科學(xué)的使用績效管理手段可以提高公共部門的工作效率，改善政府的公共責(zé)任機制，防止官僚主義和形式主義的泛濫。因此，公共部門的“績效”管理引起了西方各國政府的重視，地方政府績效評估在發(fā)達國家進行的如火如荼，也取得了巨大的成功。概括而言，西方國家地方政府績效評估的經(jīng)驗主要有（6）： ( http://www.tecn.cn )
    第一，地方政府績效評估要建立在政府角色的合理定位基礎(chǔ)上，地方政府績效評估主要評估政府該做的事，評估履行法定職責(zé)的程度。 ( http://www.tecn.cn )
    第二，地方政府績效評估的本質(zhì)是要追求績效的持續(xù)性改進，克服運動式行政管理的弊端，促進政府管理方式的變革。 ( http://www.tecn.cn )
    第三，地方政府績效評估目標是實現(xiàn)組織的使命和任務(wù)，績效評估的每一個環(huán)節(jié)，要緊緊圍繞組織使命的完成來展開。 ( http://www.tecn.cn )
    第四，地方政府績效評估的主題應(yīng)該多元化，要借鑒國外經(jīng)驗，有計劃地建立一些專門從事政府績效評估的組織和社會中介組織，建立一套完整的地方政府績效評估制度規(guī)范，營造良好氛圍，促進政府極小的持續(xù)提高和改進。 ( http://www.tecn.cn )
    第五，地方政府績效評估要堅持以公民為導(dǎo)向的原則，評估的內(nèi)容、標準和指標體系的設(shè)計從為公民服務(wù)的立場出發(fā)，同時在評估過程中要有公民的廣泛參與，為人民服務(wù)，使地方政府績效的最終體現(xiàn)。 ( http://www.tecn.cn )
    第六，要增加地方政府績效評估的公開性和透明度，做到內(nèi)容標準公開、過程公開、結(jié)果公開，同時要科學(xué)地使用評估結(jié)果，使評估發(fā)揮發(fā)揮最大效益，為組織績效的持續(xù)提高提供動力與技術(shù)支持。 ( http://www.tecn.cn )
    
    (二)我國地方政府績效評估的引入
    鑒于西方國家政府績效評估取得巨大成功,我國在改革開放之始就開始了探討與引進,以期提高我國地方政府的效率。我國地方政府引入績效評估管理工具，同時結(jié)合我國國情加以改進，筆者經(jīng)過對時間的追溯和績效評估模式的結(jié)合，歸納出了我國地方政府績效評估模式演化樹（如圖1），我國地方政府績效評估的模式變遷基本遵循演化樹所描述的路徑，概略介紹如下 （7）： ( http://www.tecn.cn )
    1、以崗位責(zé)任制和目標管理責(zé)任制為主要內(nèi)容的績效評估
    20世紀70年代末，我國黨和政府提出了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的工作指導(dǎo)思想，鄧小平同志在1980年發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)體制改革》的重要講話，提出了在發(fā)展經(jīng)濟和改革開放時期“官僚主義是總病根”的政治論斷。為解決官僚主義弊端，1982年中央自上而下在全國發(fā)動了改革開放以來第一次政府機構(gòu)改革，大幅度精簡了政府機構(gòu)和人員編制。為了配合機構(gòu)改革以及鞏固機構(gòu)改革的成果，1982年勞動人事部下發(fā)《關(guān)于建立國家行政機關(guān)工作人員崗位責(zé)任制的通知》，1984年中共中央組織部、勞動人事部又聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于逐步推行機關(guān)工作崗位責(zé)任制的通知》。這兩個通知的下發(fā)和貫徹，都是規(guī)范黨政干部工作行為和加強黨政干部管理工作的重要舉動。在此后的幾年中，就全國范圍來看，均不同程度地建立了崗位責(zé)任制，并進一步發(fā)展為機關(guān)工作目標管理責(zé)任制。 ( http://www.tecn.cn )
    2、地方人大對其選舉和任命的領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評估
    早在1986年，各地人大為了加強司法監(jiān)督工作，開展了對司法機關(guān)的評議活動，以后發(fā)展到政府行政執(zhí)法部門的評議。這種評議稱為執(zhí)法評議或者工作評議。評議主體是人大代表，評議內(nèi)容是司法和執(zhí)法情況。1989年以后，在探索如何行使人大的監(jiān)督職能，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用的過程中，有些地方又開展了組織政府組成人員和法院、監(jiān)察院的領(lǐng)導(dǎo)人員向同級人大常委會述職，由人大常委會進行評議的活動。1995之后在許多省市迅速開展起來，有些地方基本上是省、市、縣三級政府全面鋪開，如山西達95％以上，浙江省達90％左右。這項活動在全國引起了較大反響，各地人大相互學(xué)習(xí)效仿，先后召開5次全國性的經(jīng)驗交流會，被普遍認為是人大對干部監(jiān)督的一種好形式。 ( http://www.tecn.cn )
    3、以社會服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的績效評估
    作為國際公共管理領(lǐng)域出現(xiàn)的新生事物，社會服務(wù)承諾制度源于1991年英國的“公民憲章”運動。1994年6月，山東省煙臺市建委借鑒英國公民憲章運動和香港公共服務(wù)承諾制的經(jīng)驗，率先在煙臺市建委系統(tǒng)實施社會服務(wù)承諾制。1996年7月，在總結(jié)煙臺市社會服務(wù)承諾制度經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，中宣部和國務(wù)院糾風(fēng)辦決定“把宣傳和推廣社會服務(wù)承諾制度，作為今年下半年加強行業(yè)作風(fēng)和職業(yè)道德建設(shè)，推進社會主義精神文明建設(shè)的一項重點工作，建設(shè)部、電力部等八個部委將先行一步，推廣社會服務(wù)承諾制度”。隨后，社會服務(wù)承諾制度在全國范圍和多種行業(yè)普遍推開。 ( http://www.tecn.cn )
    4、以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評估
    效能監(jiān)察在我國始于1989年。當年12月舉行的第二次全國監(jiān)察工作會議明確提出，行政監(jiān)察機關(guān)的基本職能“既包括效能監(jiān)察，又包括廉政監(jiān)察”。就廉政抓廉政，往往抓不住問題，或者問題暴露了才去處理。從效能監(jiān)察入手，目的在于把監(jiān)督的關(guān)口前移，加強事前、事中監(jiān)督，做到防范在先，使紀檢監(jiān)察工作緊貼改革和經(jīng)濟建設(shè)中心，更好地為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)。到1999年，全國已有23個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開展了效能監(jiān)察工作。 ( http://www.tecn.cn )
    5、以效能建設(shè)為主要內(nèi)容的績效評估
    效能建設(shè)是在拓展效能監(jiān)察活動基礎(chǔ)上形成的新的思路和新的運作機制。它于20世紀90年代中期發(fā)端于福建省漳州市等地，后來在省委、省政府的指導(dǎo)和推動下，在福建全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級機關(guān)和具有行政管理職能的單位全面展開。 ( http://www.tecn.cn )
    6、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子實績考核為主要內(nèi)容的績效評估
    作為深化干部制度改革，加強和改進黨的建設(shè)的一項重要措施，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核成為我國績效評估工作開展的一個重要方面。最為典型的是中央組織部1995年下發(fā)的《縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實績考核辦法》，該文件對縣市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子實績制定了一個比較全面的績效指標體系，主要由三部分構(gòu)成：一是經(jīng)濟建設(shè)目標。重點考核國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入、固定資產(chǎn)投資、農(nóng)民人均純收入、經(jīng)濟外向度108等指標和體現(xiàn)兩個根本轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟效益、對外開放、國有企業(yè)改革、科技貢獻率等指標。二是精神文明建設(shè)和社會發(fā)展目標。重點考核思想道德教育、計劃生育、社會治安綜合治理、科技教育、衛(wèi)生環(huán)保、城市建設(shè)與管理等內(nèi)容。三是黨的建設(shè)目標。重點考核領(lǐng)導(dǎo)班子自身建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、黨員、干部隊伍的思想政治建設(shè)和廉政建設(shè)等方面的內(nèi)容。 ( http://www.tecn.cn )
    7、以公共支出績效考評為主要內(nèi)容的績效評估
    我國財政部從2000年開始探索在我國財政管理體制中建立公共支出績效考評制度，并首先在中央級教科文專項資金的范圍內(nèi)開展研究和實踐。在近兩年進行的試點中，嘗試建立了一套由財政部統(tǒng)一組織管理，財政部、教科文部門和項目單位分級實施的組織模式。在《中央級教科文部門項目績效考評管理試行辦法》中，對各方職責(zé)作了這樣的界定：財政部負責(zé)制定教科文部門項目考評的規(guī)章制度，確定考評項目，指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查教科文部門項目考評工作，并選擇重大項目直接組織實施考評工作。 ( http://www.tecn.cn )
    8、以提高公民滿意度為主要內(nèi)容的績效評估
    20世紀90年代末，很多地區(qū)如北京、上海、大連、沈陽、珠海、南京等地已紛紛舉辦了“公民評議政府”活動，即以公眾為主體對政府績效進行滿意度評估，并將結(jié)果用于組織績效的持續(xù)改善。如1998年沈陽市的“市民評議政府”；1999年珠海市的“萬人評政府”；2000年邯鄲市的“市民評議政府及政府部門問卷調(diào)查活動”、廣州市的“市民評政府形象”活動；2001年南京市的“萬人評價機關(guān)”、遼源市的“萬名市民評議政府活動”；2002年溫州市市民對“48個市級機關(guān)部門滿意度測評調(diào)查”、邵陽市的“優(yōu)化經(jīng)濟環(huán)境綜合測評”；2003年北京市的“市民評議政府”、錦州市的“市民評議政府機關(guān)”和“評選人們滿意公務(wù)員”活動等。盡管各地活動的名稱不盡相同，但本質(zhì)上都可歸結(jié)為“公民評議政府”。這些“公民評議政府”活動，開創(chuàng)了我國地方政府“自下而上”績效評估的先河，是對我國傳統(tǒng)“自上而下”評估模式的有益補充，具有重要的現(xiàn)實與研究價值。 ( http://www.tecn.cn )
    9、引入通用模型進行的績效評估
    國家行政學(xué)院在研究歐盟成員國使用的通用績效評估模型的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，構(gòu)建了中國通用績效評估框架（CAF）。CAF模型包括了促進和結(jié)果兩大要素，共9大標準，其中領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理屬于促進要素；員工結(jié)果、顧客/公民結(jié)果、社會結(jié)果和關(guān)鍵績效結(jié)果屬于結(jié)果要素。9大指標下又包括27個次級指標。CAF模型在哈爾濱鐵路檢察院和廈門市思明區(qū)政府進行了試點，初步取得了效果。人事部中國人事科學(xué)研究院課題組的研究成果也屬于此類。還有不少政府部門，運用企業(yè)和國外政府績效管理理論和方法，如平衡計分卡、全面質(zhì)量管理、標桿管理等，摸索出各具特色的績效評估模式。如南京市地稅局將平衡計分卡理論引入績效評估和管理中，取得了明顯的成效。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）我國地方政府績效評估取得的成就
    我國地方政府引入績效評估之后，盡管沒有能夠像西方國家一樣取得翻天覆地的變化，但也取得了令世人矚目的巨大成就，主要表現(xiàn)為：　 ( http://www.tecn.cn )
    １、促進了地方政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心
    以GDP、財政收入等直觀的經(jīng)濟指標作為政府績效考評的關(guān)鍵指標，盡管近年來頗受詬病，但卻有助于引導(dǎo)地方政府抓住工作中的主要矛盾和中心環(huán)節(jié)，集中人力、財力、精力加快發(fā)展社會生產(chǎn)力，并以地方財力的增長帶動文化、教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展和精神文明建設(shè)，促進社會的全面進步。事實上，采取利益分成和績效考評的方法激發(fā)各級地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性是近年來我國經(jīng)濟的快速增長的重要原因。 ( http://www.tecn.cn )
    2、激發(fā)了地區(qū)之間競相發(fā)展經(jīng)濟
    地方政府績效考評體系及其衍生出的“以速度論英雄、以實績用干部”的官員任用規(guī)則，使得政府官員不僅關(guān)心本地經(jīng)濟發(fā)展的速度，更關(guān)注橫向比較的排名位次。同級地方政府之間在優(yōu)惠政策、配套服務(wù)等方面形成你追我趕的競爭態(tài)勢，政府官員普遍培育了自加壓力、不斷趕超、勇于爭先的發(fā)展意識（Li, H., and L. Zhou, 2004）。 ( http://www.tecn.cn )
    3、形成了務(wù)實、高效的政府組織文化
    對經(jīng)濟指標按年度、季度甚至月度進行考評，促使地方政府改變計劃經(jīng)濟條件下形成的辦事拖沓、手續(xù)煩瑣的狀況，不斷轉(zhuǎn)變機關(guān)作風(fēng)，提高工作效率，為經(jīng)濟、為企業(yè)、為項目提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。從現(xiàn)實情況看，經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，也都是在提高政府工作效率方面先行一步，如提供“一站式”服務(wù)，簡化辦事程序；承諾“高效率、低成本、零障礙”服務(wù)，實行“有事快辦、急事急辦、特事特辦”等。 ( http://www.tecn.cn )
    ４、增強了地方政府為人民服務(wù)意識
    一般地方政府績效評估的指標設(shè)計中都設(shè)計了“顧客”指標，或者如上文所述，很多地方的績效評估干脆直接采用了“萬人評政府”的方式，這樣就迫使地方政府必須考慮人民的感受、人民的反響，否則他們的績效評估結(jié)果可能就不會很高。這樣就從一個側(cè)面促進了我國地方政府的為人民服務(wù)意識。 ( http://www.tecn.cn )
    
    三、我國地方政府績效評估的問題：高績效下的政治安全隱患
    
    盡管我國地方政府引入績效評估取得了巨大的成功，但也帶來了許多問題。對我國地方政府績效評估中存在的問題，目前學(xué)者們研究的比較多的主要在于強調(diào)績效評估的價值取向（彭國甫，2004；臧乃康，2005，2006，2007a，2007b；薄貴利，2007 ）、評估主體單一（卓越，2004；顏如春，2005；陳國權(quán)、李志偉2005；周志忍，2006；曾友中，2007）、指標設(shè)置不科學(xué)（卓越，2004；彭國甫、盛明科，李樹承，2004；范柏乃、朱華，2005；倪星，2007；卓越，2007；陳天祥，2007）、評估實施走樣（范柏乃，2005；孫曉娟，2007；朱繼巖，2007）、評估信息失真（張創(chuàng)新、蘆剛，2007；狄佳，2007；朱國瑋，2005）、評估溝通不暢（陳小林，2005；蔡立輝，2007；包國憲，2007）以及評估結(jié)果運用的錯誤（卓越2005；鄭志龍，2007）等，所有這一切，還都屬于就評估談評估，沒有能夠站在更高的角度上來看問題。近年來，隨著黨中央對“科學(xué)發(fā)展觀”的強調(diào)，人們逐漸跳出了就評估談評估的圈子來看待績效評估中存在的問題，強調(diào)地方政府績效評估要加入綠色GDP指標、要注意可持續(xù)發(fā)展、要促進循環(huán)經(jīng)濟的建立與發(fā)展等。然而筆者在此研究的問題，還不是這些“科學(xué)發(fā)展觀”所關(guān)注的表面問題，或者說這些問題還不是“科學(xué)發(fā)展觀”的全部問題。目前地方政府績效評估的一個重大問題，也是被人民、地方政府，甚至中央政府以至黨中央都忽視或者輕視了的問題在于我國地方政府績效評估中存在一個巨大的悖論，即高績效下存在著政治安全隱患，也就是地方分離傾向，而且績效越高的地方，這種風(fēng)險越大。 ( http://www.tecn.cn )
    （一）目標管理的痼疾使績效評估帶來政治安全隱患
    此處講的“目標管理”并非上文所講的某種績效評估方式，而是指管理學(xué)上所強調(diào)的 “目標至上”原則，它是科學(xué)管理原理的精髓所在。我國管理學(xué)界普遍存在一種認識的誤區(qū)，認為目標管理是彼得.德魯克（Peter F Drucker）獨創(chuàng)的，但實際上，作為科學(xué)管理的目標管理始于泰勒的科學(xué)管理原理。開創(chuàng)了科學(xué)管理時代的泰勒之所以被公認為科學(xué)管理的鼻祖，就是因為它改變了過去生產(chǎn)與管理的混沌一體，明確提出了設(shè)立“計劃部”的重要性。所謂“計劃部”實際就是根據(jù)組織宗旨，制定組織所追求的目標，并把它層層落實。實際上，凡是科學(xué)管理都是追求目標導(dǎo)向的。一個組織，沒有目標就如同無頭蒼蠅。自泰勒之后，吉爾布雷斯、甘特等人都對目標導(dǎo)向的管理做出過杰出貢獻，特別是甘特及其學(xué)生的目標導(dǎo)向管理方式被斯大林大規(guī)模引入蘇聯(lián)的工業(yè)企業(yè)以及政府管理，使得蘇聯(lián)20世紀30年代取得了跨越式發(fā)展，一躍超過日、法、英、德等最發(fā)達國家，成為僅次于美國的世界強國。因此，孔茨（Harold Koontz）才說“一直在嘗試的目標管理，由德魯克明確提出”。（8）盡管目標管理取得了了不起的成就，但卻如孔茨所說，具有他的痼疾。最大的痼疾在于不包含在目標中的工作如何推進，是否目標之外的工作可以束之高閣？ ( http://www.tecn.cn )
    
    具體到我國地方政府績效評估來看，目標管理的痼疾表現(xiàn)非常明顯，但目前卻被地方領(lǐng)導(dǎo)干部、公務(wù)員等實踐操作者忽視，更被許多政府績效管理專家所忽視。如圖2所示，我國行政管理是一個四級委托過程，首先由人民把政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、文化和諧繁榮、社會和諧昌盛、生態(tài)和諧自然這樣的美好的和諧愿景委托給中國共產(chǎn)黨（主要表現(xiàn)為黨中央）；黨中央通過人民代表大會和任命中央政府（國務(wù)院）領(lǐng)導(dǎo)的方式把人民的委托再次委托給中央人民政府；中央人民政府然后又委托給地方人民政府（省級）；接著還有逐級的委托（9）。地方政府受托之后就要投入行政管理并產(chǎn)生結(jié)果，對結(jié)果根據(jù)人民的愿景進行評估，就是績效評估(Brown,2007; Heikkila, Isett,2007)。從對人民的受托責(zé)任來說,科學(xué)周到的地方政府績效評估應(yīng)該建立在體現(xiàn)人民所要求的科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮的基礎(chǔ)上，所有評估指標的設(shè)置都以此為藍本。 ( http://www.tecn.cn )
    
    
    注:① 該指標體系實際由唐任伍教授與唐天偉博士開發(fā);②此處的一級指標下直接包含三級指標,所以一級指標同時也是三級指標。 ( http://www.tecn.cn )
    然而人民委托給中央并由中央委托到地方的和諧愿景并未全部表現(xiàn)在目前地方政府績效評估的指標設(shè)計中。如表1所總結(jié)的目前我國各地政府績效評估的指標設(shè)之中，均缺少對政治和諧（政治安全，尤其是控制地方分離傾向）的指標設(shè)置。這就是典型的目標管理的痼疾，未列入目標（指標）的政治安全，是否真的可以不要？不要的后果會是什么？從這些影響最大的指標體系來看，完全忽視了對地方政府遵從中央意志與人民意志的考核，因此近幾年出現(xiàn)了地方經(jīng)濟諸侯的現(xiàn)象，即那些越是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，按照目前我國各種地方政府績效評估指標評估所獲得的績效越高，不服從中央的趨勢也明顯。這就是為什么各地，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、經(jīng)濟發(fā)達城市房價居高不下，任憑中央調(diào)控，都毫無回落跡象的一個非常重要的原因。更有甚者，目前一些發(fā)達地區(qū)甚至出現(xiàn)了借提高地區(qū)發(fā)展績效，以經(jīng)濟發(fā)展、循環(huán)經(jīng)濟等為名目，進行地方串聯(lián)，有的做法已經(jīng)明顯超越了公共管理學(xué)所追求的“跨域治理”、“多中心治理”的范圍，甚至有的做法有逆中央政策、意志而動的趨勢，這些行動很多已經(jīng)超出了經(jīng)濟建設(shè)的范疇，帶有一定的經(jīng)濟政治分離色彩。這就是鐵本事件、政府命令喝酒事件（10）、社保基金案、PX事件等發(fā)生的深層次原因。我國自古便有地方割據(jù)的傳統(tǒng)，而由經(jīng)濟割據(jù)肇始最終走向政治問題的事情，我國歷史上也不鮮見。所以，筆者以為，要改變目前地方政府績效評估結(jié)果越好，違背中央的趨勢越明顯這種現(xiàn)象，亟需從評估的根子，即指標體系的設(shè)置上下功夫。必須把科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的和諧政治理念滲透到地方政府績效評估體系中去，把人民所委托給黨中央，并由黨中央委托給國務(wù)院進而委托給各級政府的政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮融入到地方政府績效評估指標中去，從而解決目前我國地方政府績效評估中目標管理的痼疾，消除地方分離的政治安全隱患。 ( http://www.tecn.cn )
    （二）績效評估中的“進步學(xué)習(xí)”使得地方政府不顧中央要求全神貫注于政治和諧之外的績效
    評估學(xué)中有一個專業(yè)詞匯叫做“進步學(xué)習(xí)”，是指被評估者在評估的過程中因在知曉先前自己被評估的行為中得分高的那些行為后，在之后的評估中有選擇的只采取這些行動，而不去做事情。進步學(xué)習(xí)的例子在日常應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)檢查中表現(xiàn)最為明顯，某個領(lǐng)導(dǎo)喜歡列隊歡迎，那接待他的時候不論什么時候到來都列隊歡迎。 ( http://www.tecn.cn )
    我國地方政府績效評估的過程中，各個地方政府都在被評估的過程中摸索到了一些規(guī)律，那就是緊緊圍繞GDP不放，只要抓住這個就抓住了一切。于是，為了GDP，沿海城市大肆降低招商引資門檻，很多地方不顧中央的決定，優(yōu)惠程度甚至都達到了出讓部分地方主權(quán)的地步；而資源富區(qū)“進步學(xué)習(xí)”的結(jié)晶就是多賣資源，無限度地賣資源，為了有更多的資源賣出，不顧中央各種禁令，不顧條件開展生產(chǎn)，于是各種生產(chǎn)安全事故頻出；既不靠海，又無資源的地區(qū)“進步學(xué)習(xí)”的結(jié)果很可能就是截流國家配套支持地方的各種資金與資源，并把他們轉(zhuǎn)到能夠產(chǎn)生GDP的項目上去，等等?？傊?，不論何種“進步學(xué)習(xí)”，都沒有一條：保持與中央的一致，把人民所委托的“政治和諧進步”貫徹到日常的行政管理行為中去，因為，如上文所述，目前我國地方政府績效評估的指標中壓根就沒有設(shè)置這樣的指標?！斑M步學(xué)習(xí)”的結(jié)果就是：歪曲了政治和諧是可取的、帶來了政治安全隱患也沒有關(guān)系、導(dǎo)致地方離心主義進而分離主義也沒有什么大不了。因為即使如此，也不妨礙地方政府取得績效評估中的高分，這也從一個方面解釋了為什么目前地方政府“績效”很高的地區(qū)，與中央的離心度越高，中央調(diào)控越容易失效。如果任由這種“進步學(xué)習(xí)”再前進一步，出現(xiàn)政治分離傾向也不是沒有可能。 ( http://www.tecn.cn )
    (三) 績效評估中的“退步學(xué)習(xí)”使得地方政府形成“獨立王國”
    與“進步學(xué)習(xí)”相反，“退步學(xué)習(xí)”是指學(xué)習(xí)了錯誤的教訓(xùn)，即被評估者在評估的過程中因在知曉先前自己被評估的行為中未得分或者得低分的那些行為后，在之后的評估中有選擇的對此改進，以求獲得高分。退步學(xué)習(xí)的例證很多。老師教學(xué)生們?nèi)绾慰荚?，如何做之前總是做錯的試題，這樣做的目的在于改善成績很差的部分人的績效。營利性的考試輔導(dǎo)行業(yè)對此絲毫不加掩飾——其目標就是要確保顧客的考試成績高得足以成為有競爭力的錄取候選人。 ( http://www.tecn.cn )
    我國地方政府績效評估中,績效結(jié)果比較低的政府通過橫向?qū)Ρ?發(fā)現(xiàn)如果自身低績效的方面是提高整體績效的關(guān)鍵點的話,就會模仿已經(jīng)成功獲得高績效的地方政府的行為（經(jīng)濟學(xué)家稱此為“羊群效應(yīng)”）,從而提高自己的整體績效,以便在地方政府競爭中、地方政府領(lǐng)導(dǎo)升遷競爭中取得有利地位。這種退步學(xué)習(xí)結(jié)果可以很好地解釋為什么我國從改革開放到上世紀90年代中期全國各地不顧中央三令五申警告而出現(xiàn)的三次大型的重復(fù)建設(shè)行為以及近年來花樣翻新的地方重復(fù)建設(shè)行為。因為各地在地方政府“績效評估”中發(fā)現(xiàn)，績效得分比較高的地方政府他們的得分主要來自于某幾種行業(yè)，而績效得分比較低的政府，正是因為這些行業(yè)發(fā)展欠缺，從而在競爭中處于劣勢，地方領(lǐng)導(dǎo)也因為績效得分低而獲得的晉升機會遠少于績效得分高的那些地方政府，于是這些地績效政府就馬上進行了“退步學(xué)習(xí)”，學(xué)習(xí)高績效政府的做法，大力模仿他們，補原來欠缺的課程，于是各地重復(fù)建設(shè)活動競相展開。這就有了1980地?zé)o分東西南北，紛紛上馬輕紡產(chǎn)品和自行車、縫紉機、手表等產(chǎn)業(yè)的行為，這些地方政府決策的依據(jù)根本不是根據(jù)比較優(yōu)勢原理、核心競爭力原理等科學(xué)依據(jù)，而完全根據(jù)“退步學(xué)習(xí)”機理來進行（尚虎平，2007）。1985-1988年間各地區(qū)政府不顧自身條件競相發(fā)展“新三大件”產(chǎn)業(yè)，在1980年，全國彩電、家用電冰箱和家用洗衣機的產(chǎn)量分別為3.2萬臺、4.9萬臺、24.5萬臺；到1985年，分別為435萬臺、144萬臺、887萬臺；而1988年則發(fā)展到產(chǎn)量分別為1038萬臺、757萬臺和1046萬臺。1992年，各地政府競相決策上馬機械電子和重化工業(yè)，不顧自身條件紛紛將汽車、電子、機械、石化等產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)。1996年的統(tǒng)計顯示，有22個?。▍^(qū)、市）將汽車工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)，其中整車成為絕大多數(shù)省份發(fā)展的重點；有16個省份將機械工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)；24個省份將電子工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)，電子工業(yè)中的通訊設(shè)備、計算機、電子聲像等作為發(fā)展重點；14個將冶金工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)。這些行為都屬于績效評估中“退步學(xué)習(xí)”的后果。近年來，地方政府的“退步學(xué)習(xí)”熱情仍然非常高漲，長三角在新一輪經(jīng)濟發(fā)展的競爭中，各地正在上演新一輪的“機場建設(shè)大戰(zhàn)”。有人做過統(tǒng)計，目前長三角地區(qū)每萬平方公里的機場密度為0.8個，超過美國每萬平方公里0.6個的水平。與如此高密度的機場布局相對應(yīng)的是許多機場的資源閑置和大量虧損，但這仍然阻止不了一些地級市加入這場造機場運動的熱情（11）。 ( http://www.tecn.cn )
    這種績效評估中“退步學(xué)習(xí)”的直接后果就是違背了中央“全國一盤棋”的政策，造成了嚴重的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)和重復(fù)建設(shè)局面，造成了一個個“獨立的王國”（12）是我國今后進一步發(fā)展的巨大障礙，也是造成地區(qū)分離隱患的經(jīng)濟原因。我國由于幅員遼闊,自古以來就有“山高皇帝遠”的說法，隨著績效評估中“退步學(xué)習(xí)”的強化,各地重復(fù)建設(shè)而使得各地經(jīng)濟同質(zhì)性強化,而利益異質(zhì)性強化，而作為利益表現(xiàn)形式的政治異質(zhì)化必然加強，這就有可能出現(xiàn)兩種分離傾向：其一是各地區(qū)間相互分離；其二是地方與中央的分離。民國初年，全國分裂割據(jù)局面，與此有類同之處。因此，鄧小平同志在世之時就曾強調(diào)：在新的時代中，造成動亂不安的可能來源有三個：軍隊、地方經(jīng)濟分離主義以及少數(shù)民族。（13）目前我國人民軍隊思想建軍、科學(xué)強軍進行的井然有序，少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟、政治、文化、社會發(fā)展欣欣向榮，唯有因地方政府績效評估過程中“退步學(xué)習(xí)”引起的地方經(jīng)濟同質(zhì)化下的經(jīng)濟割據(jù)危險尚未消除，成為一個政治安全隱患，需要我們引以為戒，警鐘長鳴。 ( http://www.tecn.cn )
    （四）績效評估中對公式博弈使得地方政府實際上變成了“地方企業(yè)”
    “績效評估中的公式”是指績效評估中所采用一般式，也有學(xué)者稱其為“通用模式”、“通用模型”、“通用公式”等等。對績效評估公式博弈是指被評估者研究目前評估公式的固有缺點，有針對性地對容易完成的變量、容易取得高分的變量進行大力投入，而對其他變量采取忽視甚至視而不見、不予理睬的態(tài)度，盡管如此，被評估者仍然能夠在評估中獲得自己想要的結(jié)果。 ( http://www.tecn.cn )
    管理學(xué)歷史上曾經(jīng)產(chǎn)生過許多績效評估公式，有的采用線性回歸模式、有的采用指數(shù)回歸模式、有的還采用灰色關(guān)聯(lián)度分析，等等。但隨著實踐與研究的深入，無論是實務(wù)界還是理論界基本上都達成了共識，一個有效、科學(xué)的地績效評估共識，應(yīng)該具備簡約性、預(yù)報性、普及性、穩(wěn)定性、薪酬適應(yīng)性等（Gaebler，1999; Coplin., et al,2002; Edwards, Thomas,2005）。與此相適應(yīng)，目前我國地方政府績效評估中的一般式也都趨向簡化和有利于操作?；旧隙甲裱?( http://www.tecn.cn )
    
    目前我國地方政府在績效評估中對公式的博弈主要采取了兩種方法：其一，去完成權(quán)重最大的績效類型；其二，在權(quán)重最大的績效分類項目完成有困難的情況下，加大其他容易完成的項目，甚至開發(fā)一些容易完成、容易引起轟動的項目。這兩種情況中，第一種情況最為普遍，在全國各處的地方政府中均有體現(xiàn)。因為不管哪個地方的績效評估公式，“經(jīng)濟建設(shè)”相關(guān)項目的權(quán)重總是最大的，在這個項目上得高分，就可以“一俊遮百丑”。經(jīng)濟建設(shè)中最顯性的指標是GDP，于是各地方政府就展開了圍繞提高GDP的各項工作：有的屬于經(jīng)濟意義上的，而有的屬于損害和諧政治局面、損害中央利益但卻能提高GDP的行為。當然，對公式博弈中倒向某一個最大權(quán)重指標，從而變相成為單項指標考核的績效評估事件在國外也有很多。Marshall W. Meyer(2005)追蹤了美國許多組織采用平衡記分卡（BSC）進行績效評估的的情況，發(fā)現(xiàn)最后這些組織在員工對評估公式博弈的基礎(chǔ)上最終基本上評估指標都倒向了“財務(wù)”緯度，最終這些組織只能終止平衡記分卡的評估方式，改用以財務(wù)為導(dǎo)向的評估公式。第二種情況在目前我國地方政府績效評估中主要表現(xiàn)在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)也極力去完成最大權(quán)重的“經(jīng)濟建設(shè)”變項，但因為這些地區(qū)一般底子薄、資源稀缺（缺乏多樣性）、環(huán)境不良，在GDP上面趕超發(fā)達地區(qū)地方政府非常困難，于是他們就采取完成簡單項目，或者增添一些吸引眼球、引起轟動的項目。這樣他們在總體績效評估中尚能得到一個令人滿意的結(jié)果。這能夠解釋為什么經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)常會冒出新奇事情，比如有很多地方都突然成為了孫悟空的故鄉(xiāng)，并由政府出面大力宣揚；有的地方突然要搞李鴻章紀念堂等。就是近幾天冒出的陜西出現(xiàn)“華南虎”的行為，也未必是某個好事者興起的謠言。 ( http://www.tecn.cn )
    對績效評估公式的博弈，看起來不影響政治安全，實則不然。我國目前地方政府在對績效公式博弈中無不落在了“經(jīng)濟發(fā)展”這個績效項目上，這就使得各地政府蛻變成了類似于企業(yè)的組織，一切唯錢是舉，一切唯利是圖。凡是有利于GDP增長的都是好事情，都可以毫無保留的接收過來，這就使得地方政府成了逐利的“地方企業(yè)”。企業(yè)當然不會顧及政治安全隱患。這樣，各地不顧中央政策，把為人民服務(wù)變成了“企業(yè)”營利服務(wù),凡是有利于 “利潤”增長的行為，都屬于應(yīng)該發(fā)揚光大的行為，這就必然要損害中央的權(quán)威、國家的法令、政策。而中央對地方明確禁止的許多事項、比如土地出讓權(quán)數(shù)量、招商引資范圍、免稅讓利條件、人民工作期間基本人身權(quán)利、經(jīng)濟權(quán)利保障等等，任何一項的侵蝕都會帶來巨大的經(jīng)濟利益。在“企業(yè)”逐利行為下，地方政府都會置人民所委托的科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然逐級委托不顧，想辦法蠶食這些中央明令禁止的事項。我們所列舉的鐵本、上海社?；鸢钢皇潜槐┞冻鰜淼?，還有更多被掩蓋了的行為。這些都是地方政府在對績效評估公式博弈下所產(chǎn)生的政治安全隱患，我們一定要加以重視，提高警惕。      
    四、根除地方政府績效評估下政治安全隱患的對策
    
    意識到了地方政府績效評估之于我國政治安全的隱患，只是萬里長征走完了第一步，真正需要做的，是對癥下藥，找到解決辦法。筆者以為，由于政治安全隱患（地方分離隱患、不服從中央隱患）主要因為目前地方政府績效評估指標具有目標管理的痼疾，未能反映我國人民委托于中央，并由中央委托給地方的政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的愿景，要根除這些隱患，只要有針對性地找到解決辦法，就可以防患于未然。筆者以為，可以采取下列措施： 

    （一）把 “政治和諧進步”融入地方政府績效評估指標
    從上文我們可以看出，目標管理痼疾在我國地方政府績效評估中的表現(xiàn)在于，作為目標分解與落實的載體，績效評估指標中不包含“政治和諧進步”的任何因素。既然指標中不包含，在績效評估中必然不考核，而地方政府為了在績效評估的指標上得分，就必然會想辦法來滿足這些指標要求。一個可行、有效的方法就是損害指標中未曾列舉的因素，“拆了東墻補西墻”，從而以損害政治和諧進步的做法來取得績效評估中的良好成績。 ( http://www.tecn.cn )
    在剛結(jié)束的黨的17大上明確把“科學(xué)發(fā)展觀”寫進了黨章，然而，沒有政治和諧進步的社會，必然不是科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的社會，必然不是可持續(xù)發(fā)展的社會。可以這樣說，在地方政府中融入了人民所委托給中央的愿景——“政治和諧進步”因素的績效評估，才是科學(xué)的績效評估，才是科學(xué)發(fā)展觀在地方政府績效評估中的切實落實，只有這樣才能解決由于目標管理的痼疾所引致的我國地方政府績效評估中所帶來的政治安全隱患。著名行政學(xué)家蓋布勒曾說：“不評估效率，你就不可能知道效率；不知道效率，你就可能在獎勵低效率和無效率”。（14）套用蓋布勒的名言，我們這樣的說法同樣成立：“不評估政治和諧進步，你就不可能知道政治和諧進步；不知道政治和諧進步，你就可能在獎勵政治低和諧進步或者政治不和諧進步”。因此，我們一定要把“政治和諧進步”融入到地方政府績效評估的指標中去以便于根除目標管理痼疾帶來的政治安全隱患。 

    （二）不定期給績效評估指標“升級”以根治“進步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”所導(dǎo)致的政治安全隱患
     “進步學(xué)習(xí)”是被評估者學(xué)習(xí)了自身評估中的成功經(jīng)驗；“退步學(xué)習(xí)”被評估者是吸取了自身評估中的失敗教訓(xùn)。在我國地方政府績效評估中，“進步學(xué)習(xí)” 使得地方不顧中央要求全神貫注于政治和諧之外的績效?？梢赃@樣說，為了取得績效評估中的好成績，除了政治和諧進步，其他的事情都可以做，包括了損害政治和諧進步?！巴瞬綄W(xué)習(xí)”使得地方政府變成了一個個具有不服從中央精神、損害中央利益，具有分離傾向而宏觀調(diào)控不暢的“獨立王國”，出現(xiàn)了嚴重的“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象。要解決“進步學(xué)習(xí)”與“退步學(xué)習(xí)”所引發(fā)的政治安全問題，就是要對包含了“政治和諧進步”內(nèi)容的績效評估指標不定期地進行升級，這就如同對付病毒的殺毒軟件和防火墻，如果不及時升級，再先進的軟件都會被病毒攻克。 ( http://www.tecn.cn )
    對績效評估指標升級，是指地方政府績效評估指標的設(shè)置、篩選，要在社會變遷，人民委托給中央并由中央逐級委托的愿景變化了的前提下，隨時反映人民新的政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮、生態(tài)和諧自然的要求并把它們用科學(xué)方式落實到指標中去，從而避免地方政府根據(jù)自己先前的經(jīng)驗或者教訓(xùn)來投機取巧，以損害國家政治安全的方式來賺取績效評估中的高評價。這是根除因地方政府績效評估中“進步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”所導(dǎo)致的政治安全隱患的有效措施。 ( http://www.tecn.cn )
    （三）權(quán)重之下，每級指標設(shè)置合格線以根除因?qū)冃гu估公式博弈所導(dǎo)致的政治安全隱患
    對績效評估公式的博弈，目前主要表現(xiàn)為對最大權(quán)重指標的重視，和特別容易完成指標的強調(diào)，這使得我國地方政府變成了一個個的“逐利企業(yè)”，為了財政收入最大化、GDP最大化等利益而嚴重損害中央利益導(dǎo)致了政治安全隱患。 ( http://www.tecn.cn )
    要解決這些問題，就需要在指標的權(quán)重之外，由其他更加科學(xué)的措施。筆者建議，除了要有權(quán)重作支撐，每個指標還應(yīng)設(shè)置完成的底線，即合格線。比如“政治和諧進步”的權(quán)重為0.10，“經(jīng)濟和諧發(fā)展”的權(quán)重為0.55，如果按照原來方式，地方政府必然采取博弈形式，只去注重“經(jīng)濟和諧發(fā)展”指標而不管“政治和諧進步”指標。但如果在權(quán)重下同時設(shè)置及格線，比如“政治和諧發(fā)展”得分不足0.07，就可以一票否決，整個績效評估不合格。以此類推，其他指標都可以設(shè)置及格線，如果不能及格，則可以判定整個績效評估不合格，這樣,地方政府就不能只重視指標全重較大的經(jīng)濟指標而忽視了政治、社會、文化指標，也就不能采取以損壞國家利益、政治和諧的方式來取得經(jīng)濟效益的措施了。如此，就可以解決因?qū)讲┺亩l(fā)的政治安全問題。 ( http://www.tecn.cn )
    
    五、結(jié)束語
    
    孟德斯鳩曾說：“一個共和國，如果小的話，則亡于外力；如果大的話，則亡于內(nèi)部的不完善”。（15）在我國改革開放取得巨大成功、17大順利召開、全國掀起以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)全面建設(shè)小康社會的熱潮下，我們應(yīng)該居安思危，為國家與民族的長遠發(fā)展著想。筆者在近年研究政府績效評估的過程中，發(fā)現(xiàn)了績效評估結(jié)果與政治安全（主要指地方不服從中央的分離傾向）之間關(guān)系較為特殊，甚至出現(xiàn)了以目前的評估指標來評估，績效越高，越有分離傾向的局面。針對這種情況，筆者追述了我國引進政府績效評估之后，政府績效評估在我的9種發(fā)展形式，并總結(jié)了政府績效評估在我國所取得的成就，即促進了地方政府以經(jīng)濟建設(shè)為中心，激發(fā)了地區(qū)之間競相發(fā)展經(jīng)濟，有利于形成務(wù)實、高效的政府組織文化和增強了地方政府為人民服務(wù)意識。然而，在這些成就之外，也出現(xiàn)了地方政府不服從中央的分離傾向，就如同比利時、加拿大、法國、愛爾蘭等國在地方發(fā)展中出現(xiàn)的苗頭類似，帶來了一定的政治安全隱患。這些隱患主要因為目標管理的痼疾、績效評估中的“進步學(xué)習(xí)”、“退步學(xué)習(xí)”和對績效評估公式的博弈。針對這些原因，筆者提出可以采取把“政治和諧進步”融入地方政府績效評估指標；不定期給績效評估指標“升級”和在權(quán)重之下，每級指標設(shè)置合格以根除我國地方政府績效評估中的政治安全隱患。只有這樣，才能實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀下的政治和諧進步、經(jīng)濟和諧發(fā)展、社會和諧昌盛、文化和諧繁榮，從而真正地餞行科學(xué)發(fā)展觀。 ( http://www.tecn.cn )
    然而，所有這一切都是建立在文本分析、資料整理與提煉分析的基礎(chǔ)上的，還屬于定性研究，究竟因地方政府績效評估所導(dǎo)致的政治安全隱患程度有多高、臨界值如何界定，尚需進一步的量化研究。