據(jù)國(guó)家司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室成員、湖北省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)呂忠梅透露，中國(guó)司法體制改革的10點(diǎn)改革意見已經(jīng)出來，改革方案也正在積極推進(jìn)之中。

據(jù)悉，中央已將有關(guān)司法體制改革的方案草稿下發(fā)到最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部。各省的公檢法司機(jī)關(guān)目前也已收到相關(guān)征求意見的文件。呂忠梅預(yù)計(jì)，要完成中國(guó)司法體制改革的最終目標(biāo)至少要到2020年。

　　與此同時(shí)，《人民法院組織法》的修改在去年年底已經(jīng)列入十屆全國(guó)人大五年立法規(guī)劃。據(jù)悉，最高法院將在專家修改建議稿的基礎(chǔ)上統(tǒng)稿形成修改稿草案，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》頒布實(shí)施已經(jīng)20多年，其中的一些內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前實(shí)際情況，適時(shí)進(jìn)行修改是十分必要的。十屆全國(guó)人大常委會(huì)已將這兩個(gè)組織法的修改列入立法規(guī)劃。

　　第二個(gè)五年改革綱要有望推出

　　近幾年來，司法改革一直是萬眾矚目的焦點(diǎn)，2005年的司法改革更加讓人矚目。中國(guó)兩會(huì)落幕之際，溫家寶總理在舉行的例行記者會(huì)上宣布：中國(guó)正著手進(jìn)行司法制度的改革。

　　據(jù)悉，最高人民法院于1999年頒布的第一個(gè)五年改革綱要確定的39項(xiàng)改革任務(wù)，目前已經(jīng)全部完成。但是司法改革的推進(jìn)速度緩慢。

　　中國(guó)著名憲政學(xué)者、汕頭大學(xué)法學(xué)院首席法學(xué)教授杜鋼建告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的司法制度存在著諸多的弊端，它無法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)法制環(huán)境的要求，無法適應(yīng)中國(guó)加入WTO、在經(jīng)濟(jì)上融入國(guó)際大家庭的需要，無法適應(yīng)中國(guó)公民維護(hù)自己權(quán)利的需求和對(duì)公正司法的期待；同時(shí)，政治體制改革的復(fù)雜性和艱難性也把司法改革推到了前臺(tái)。

　　眾所周知，現(xiàn)行司法體制的局限性主要大致有三個(gè)方面：一是司法不獨(dú)立；二是司法的行政化和地方化，司法活動(dòng)有著濃厚的行政色彩；三是司法人員的非專業(yè)化。

　　南京理工大學(xué)研究員劉偉告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，現(xiàn)行司法體制在運(yùn)行中與社會(huì)需要的沖突日益明顯。司法公正是社會(huì)公正的底線，是最后的公正、也是社會(huì)的底線。但是從已有的改革成果上看，大都是法院體系內(nèi)部的一些改善，而真正能夠保證司法公正的制度——司法獨(dú)立——還沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。例如學(xué)者們普遍關(guān)注的法院執(zhí)行權(quán)的改革、公安看守所歸屬的問題、強(qiáng)制措施司法審查制度的建立等等都沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

　　司法行政分離方案已被緩行

　　《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》獲悉，在司法改革的諸多方案中，一直為人所看重的司法行政分離的方案至今仍懸而未決。“司法行政分離”，即讓法院管轄和行政管轄交叉、分離，確保法院判決不受地方影響，以徹底解決司法的行政化和地方化。具體內(nèi)容包括：法院跨區(qū)域設(shè)置；直轄市不單設(shè)高級(jí)法院；高級(jí)法院經(jīng)費(fèi)由全國(guó)人大統(tǒng)一預(yù)算、劃撥，人事任免也脫離地方。

　　賀衛(wèi)方教授認(rèn)為，解決司法地方化最好的辦法就是司法區(qū)劃與行政區(qū)劃相分離。但這種改法事關(guān)重大，《憲法》明確規(guī)定，中國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院。也就是說，單純通過修改《人民法院組織法》來實(shí)現(xiàn)司法區(qū)劃的獨(dú)立幾近不可能。這樣一種改革意味著需要對(duì)憲法進(jìn)行修改，更重要的是，需要對(duì)制憲精神做某種程度的發(fā)展與突破。

　　司法行政分離原則中有一個(gè)重要的方案就是設(shè)立大區(qū)法院。根據(jù)設(shè)立大區(qū)法院的方案，中國(guó)將在全國(guó)范圍內(nèi)設(shè)立七個(gè)跨區(qū)域民商事法院，作為最高人民法院的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)相關(guān)案件進(jìn)行三審。設(shè)立大區(qū)法院后，即使在地方二審時(shí)遇到行政干擾和阻礙，還可在大區(qū)法院進(jìn)行三審終審。而大區(qū)法院因?yàn)槭亲罡咴旱呐沙鰴C(jī)構(gòu)，不受地方行政牽制，因此可保持審判的獨(dú)立性。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院陳衛(wèi)東教授認(rèn)為，建立大區(qū)法院的最大好處在于可以破除司法地方保護(hù)主義。但是也有意見認(rèn)為中國(guó)目前還不應(yīng)設(shè)立大區(qū)法院。中國(guó)社科院法學(xué)所憲法行政法辦公室主任周漢華認(rèn)為，設(shè)立大區(qū)法院，是以打破法院的屬地化管理、擺脫行政干涉、實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立為理由的。但在目前法院自身體制就高度行政化，而且集司法審判、執(zhí)行，甚至部分立法權(quán)力于一身的情況下，離開地方人大對(duì)法院的監(jiān)督，法院體系更有可能形成一個(gè)內(nèi)部高度封閉，又高度行政化的系統(tǒng)。司法獨(dú)立需要一整套制度的、社會(huì)的、文化的背景作基礎(chǔ)，并不是“誰都不管”就是司法獨(dú)立。

　　周漢華認(rèn)為，目前的司法體制改革還是要在現(xiàn)有的框架內(nèi)進(jìn)行。

　　獨(dú)立預(yù)算暫不可能

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)王利明認(rèn)為，解決司法的地方保護(hù)主義問題是當(dāng)前解決司法公正的重要一環(huán)。但是，由于種種原因，司法體系的獨(dú)立預(yù)算問題并沒有納入現(xiàn)階段改革之列。

　　中國(guó)法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)來源，主要是依靠各級(jí)政府財(cái)政的撥款及法院自身收入的訴訟費(fèi)作為補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。目前中國(guó)財(cái)政對(duì)于法院收入的訴訟費(fèi)，實(shí)行“收支兩條線”，即法院收繳的訴訟費(fèi)全額上繳給財(cái)政專戶，財(cái)政統(tǒng)籌后再以預(yù)算外資金的形式，根據(jù)其經(jīng)濟(jì)實(shí)力與法院的開支預(yù)算報(bào)告決定撥款數(shù)額的多少。

　　因此，不同地區(qū)的法院得到的財(cái)政撥款是各不相同的，也因此形成了有的法院經(jīng)費(fèi)相對(duì)有余，有的法院經(jīng)費(fèi)缺口很大。而經(jīng)費(fèi)缺乏，已成為困擾法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)的一個(gè)難題。華東政法學(xué)院法律研究員楊濤告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)司法改革的進(jìn)程中，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，應(yīng)改變這種法院經(jīng)費(fèi)單純依靠地方財(cái)政撥款的做法，應(yīng)當(dāng)實(shí)行全國(guó)法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家計(jì)劃單列，財(cái)政統(tǒng)一撥款，并立法保障司法經(jīng)費(fèi)，建立獨(dú)立的司法預(yù)算制度。就像國(guó)民經(jīng)濟(jì)預(yù)算一樣，司法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政單獨(dú)預(yù)算。

　　楊濤告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，只有對(duì)“收支兩條線”進(jìn)一步進(jìn)行完善，在“收支”的“支”上，建立起獨(dú)立的司法預(yù)算制度，并立法給予保障，即將經(jīng)費(fèi)預(yù)算分為兩部分，一部分由最高法院編制全國(guó)法院系統(tǒng)（包括普通法院和專門法院）全年的開支預(yù)算，而這個(gè)收支預(yù)算，則建立在各個(gè)法院年初預(yù)算的基礎(chǔ)上，由各個(gè)法院每年所需的建設(shè)資金、人員經(jīng)費(fèi)組成。這部分的開支預(yù)算，在年初由最高法院交國(guó)務(wù)院主管部門審核，單列入國(guó)家預(yù)算，報(bào)經(jīng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院主管部門保證按預(yù)算撥款。

　　另一部分由辦案經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，由于辦案經(jīng)費(fèi)是隨案件的多少而增減變動(dòng)，屬于不可預(yù)計(jì)因素，因此這部分經(jīng)費(fèi)由各級(jí)法院根據(jù)實(shí)際情況逐月按需向同級(jí)財(cái)政提出，同級(jí)財(cái)政用法院上繳的訴訟費(fèi)形成專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。?？顚Ｓ?，限時(shí)撥給法院使用。

　　人民代表大會(huì)仍然未取得主導(dǎo)權(quán)

　　中國(guó)政法大學(xué)校長(zhǎng)、博士生導(dǎo)師徐顯明教授認(rèn)為，目前司法改革的障礙主要是體制性障礙，司法改革應(yīng)在憲法、人大制度這個(gè)層面上推進(jìn)。司法體制改革關(guān)系到國(guó)家憲法體制，涉及到諸多法律的修改，如“兩院”組織法和“三大訴訟法”的修改，并涉及制定新法的問題。所以，這樣宏觀、全面、綜合性的改革、修法，責(zé)無旁貸地應(yīng)該由全國(guó)人大常委會(huì)承擔(dān)。

　　徐顯明認(rèn)為，司法改革不僅僅是審判方式的改革，而應(yīng)當(dāng)如十六大報(bào)告中所表述的，應(yīng)當(dāng)是“司法體制”的改革。而進(jìn)行司法體制改革，必須在憲法和人大制度層面上進(jìn)行，有必要在十屆全國(guó)人大常委會(huì)成立司法改革委員會(huì)，在更高、更深的層面上整體推進(jìn)。他說，司法改革有可能成為中國(guó)政治體制改革的突破口。

　　全國(guó)人大常委會(huì)法工委國(guó)家法室副主任陳斯喜認(rèn)為，任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督，司法權(quán)力也不例外。人民代表大會(huì)制度是中國(guó)的根本政治制度，這個(gè)制度的基本原則是民主集中制，即國(guó)家權(quán)力集中由全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使。人大與司法機(jī)關(guān)不是平衡關(guān)系，是立法與執(zhí)法、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。他認(rèn)為，中國(guó)在推進(jìn)司法改革的過程中，一方面必須大力推進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的落實(shí)，另一方面不可能也不應(yīng)當(dāng)將司法機(jī)關(guān)排除在人大監(jiān)督范圍之外。

　　華東政法學(xué)院法律碩士楊濤告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，司法改革也是一場(chǎng)涉及到各方利益的大博弈。因此，必須讓中立的權(quán)力機(jī)關(guān)來主持司法改革，讓更多的民眾參與進(jìn)來，從而推動(dòng)司法改革加快進(jìn)行。但是，楊濤告訴《財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)》，人民代表大會(huì)仍然未取得司法體制改革的主導(dǎo)權(quán)。

　　作者：李兆清