論文提要
    當(dāng)前，居高難下的涉訴信訪態(tài)勢(shì)和個(gè)案平衡、特殊處理的行政化方式，已對(duì)人民法院發(fā)揮審判職能造成一定困擾，應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)工作機(jī)制研究、提高“解決”問題能力的同時(shí)，從法理上對(duì)涉訴信訪的性質(zhì)和成因作出“解釋”與分析，從而為制度建設(shè)的合理性和有效性提供支撐。本文嘗試從訴訟法理的角度，分析涉訴信訪的法律定位，提出：求決類信訪屬于訴訟程序內(nèi)的問題，但申訴除外，涉訴信訪的產(chǎn)生是訴訟過程中審判權(quán)與訴權(quán)制約失衡的表現(xiàn)；在探討誘發(fā)涉訴信訪的制度性因素后，整合現(xiàn)有的相關(guān)改革設(shè)想，提出應(yīng)強(qiáng)化程序內(nèi)的訴 權(quán)保障，并對(duì)申訴權(quán)利濫用進(jìn)行制約，在訴權(quán)與審判權(quán)共同作用的制度框架下逐步解決涉訴信訪問題。

以下正文：
    引 言

    訴訟是各種權(quán)益訴求制度化表達(dá)的基本途徑，但是，隨著近年來大量社會(huì)矛盾進(jìn)入司法渠道，針對(duì)人民法院裁判結(jié)果與司法行為的涉訴信訪持續(xù)增多，使法院裁判的確定性受到挑戰(zhàn)，并有司法問題信訪化之虞。經(jīng)過多年的綜合治理，高位運(yùn)行的信訪態(tài)勢(shì)雖然總體上企穩(wěn)向好，但仍然是影響社會(huì)和諧穩(wěn)定、困擾法院工作的突出問題。特別是部分信訪案件長期游離于法定程序之外，采用個(gè)案平衡、特殊處理的行政化方式，不僅司法成本高昂、可持續(xù)性不足，從長遠(yuǎn)看也影響到司法審判在裁斷是非、維護(hù)秩序等方面功能的發(fā)揮。如何認(rèn)識(shí)和把握涉訴信訪的法律定位，理清訴訟與信訪制度的關(guān)系，并針對(duì)誘發(fā)涉訴信訪的制度性因素加以分析研究，是建立公正高效權(quán)威的司法制度、從根本上化解涉訴信訪必須面臨的重要課題。

    圍繞以上問題法院系統(tǒng)和學(xué)界展開了有益的探討。 本文擬在前述研究的基礎(chǔ)上，從訴訟學(xué)理的角度（主要是民事訴訟），探討涉訴信訪的法律定位、審判與信訪兩種制度的邊界及相互關(guān)系，分析實(shí)踐中引發(fā)涉訴信訪的制度性障礙，進(jìn)而提出相關(guān)的改革構(gòu)想。

    一、涉訴信訪的法律定位

    （一）法律問題，還是非法律問題？

    依照憲法對(duì)法院職權(quán)配置的規(guī)定，只有法律問題才屬于審判權(quán)作用的范圍。所謂法律問題，一般是指屬于法律調(diào)整范圍、能夠納入司法領(lǐng)域通過訴訟程序來解決的法律糾紛，既包括由于法律所確認(rèn)的權(quán)利受到侵害或無法實(shí)現(xiàn)時(shí)提出的救濟(jì)訴求，也包括需要并可能通過司法裁決作出判斷的各種利益紛爭 。涉訴信訪是不是法律問題，取決于信訪事項(xiàng)是否具有“訴訟性”，即“可訴性”和“可司法”。

    從現(xiàn)有的概念看，涉訴信訪的基本內(nèi)涵是指與某一具體訴訟案件相聯(lián)系、要求人民法院完成某種訴訟行為的來信和來訪。 由概念提出的背景可知，涉訴信訪是為了與“大信訪”格局下的行政信訪及其他“涉法”部門的信訪工作相區(qū)別而提出的，這種區(qū)別的主要依據(jù)，就在于信訪訴求與具體訴訟案件和訴訟行為密不可分，具有“訴訟性”這一本質(zhì)屬性。由此，不僅使法院信訪與其他部門信訪區(qū)分開來，還進(jìn)一步?jīng)Q定了涉訴信訪的外延，從而將法院傳統(tǒng)信訪分解為法律問題與非法律問題：

    1.與具體訴訟案件相聯(lián)系，并以請(qǐng)求人民法院實(shí)施一定訴訟行為為內(nèi)容的信訪事項(xiàng)。該類事項(xiàng)與保護(hù)當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益有關(guān)，涉及訴訟法意義上的“訴”，是有關(guān)訴權(quán)保障的請(qǐng)求，可概括為求決類信訪，是真正意義上的涉訴信訪。實(shí)踐中一般包括：（1）要求起訴的告訴；（2）不服生效裁判的再審申請(qǐng)；（3）經(jīng)過審查、復(fù)查后被駁回的申訴；（4）執(zhí)行異議。

    上述信訪事項(xiàng)中，告訴、再審申請(qǐng)、執(zhí)行異議 具有“可訴性”，且有相應(yīng)的訴訟程序保障，理應(yīng)在法定程序內(nèi)處理。申訴則已經(jīng)窮盡了各種訴訟程序，是否還具有“可訴性”和“可司法”存在較大爭議。

    2.與具體訴訟案件有聯(lián)系，但不以啟動(dòng)司法程序?yàn)槟繕?biāo)的信訪事項(xiàng)。此類事項(xiàng)與保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利的司法行為有關(guān)，但與決定訴訟能否成立的訴權(quán)無關(guān) ，因此，不具有訴訟的性質(zhì)，可概括為投訴舉報(bào)類信訪，類似于行政信訪，應(yīng)當(dāng)從通常泛指的涉訴信訪中剝離出去。主要包括：針對(duì)審判效率、審判作風(fēng)、不當(dāng)司法行為、司法禮儀等非訴事項(xiàng)的情況反映、檢舉、控告。

    該類信訪事項(xiàng)，雖然是法院信訪工作中不容忽視的方面，但一般經(jīng)受理能夠化解，或者移交其他部門處理，對(duì)法院壓力相對(duì)較輕 。

    從以上概念分析看，求決類信訪具有“訴訟性”，屬于法律問題，而投訴舉報(bào)類信訪僅與司法行為有關(guān)，不屬于法律問題。

    （二）訴訟程序內(nèi)的問題，還是訴訟程序外的問題？

    訴訟程序是解決法律訟爭的常規(guī)方式。在訴訟程序的啟動(dòng)、發(fā)展和終結(jié)過程中，審判權(quán)與訴權(quán)構(gòu)成貫穿其中的一對(duì)權(quán)利，訴權(quán)依賴于審判權(quán)，審判權(quán)應(yīng)當(dāng)保障訴權(quán) ，審判權(quán)與訴權(quán)的共同作用，推動(dòng)訴訟程序的發(fā)展和裁判結(jié)果的形成。無論審判權(quán)還是訴權(quán)的行使，都不具有隨意自行選擇的空間，而必須遵循程序法的規(guī)定。審判權(quán)與訴權(quán)制約失衡是導(dǎo)致制度失靈、形成信訪的重要原因。即：

    如果審判權(quán)缺乏訴權(quán)的制約，未能擔(dān)負(fù)起保障訴權(quán)的職責(zé)，就可能使本應(yīng)在訴訟程序內(nèi)正常解決的“訴”，通過程序外各種渠道，以“訪”的形式出現(xiàn)，進(jìn)而與程序內(nèi)的運(yùn)行方式發(fā)生沖突。例如，要求起訴、申請(qǐng)?jiān)賹?、?zhí)行異議的信訪，雖然在形式上表現(xiàn)為“訪”，內(nèi)容則是要求訴權(quán)能夠得到具體行使和有效保護(hù)，性質(zhì)上屬于行使訴權(quán)的訴訟行為。其起訴權(quán)、再審申請(qǐng)權(quán)、執(zhí)行異議權(quán)已由訴訟法明確規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在訴訟程序內(nèi)保障實(shí)現(xiàn)。

    同樣，如果訴權(quán)缺乏審判權(quán)的制約，在獲得法定的程序保障后不能自我歸責(zé)，在訴訟終結(jié)后依然反復(fù)使用，甚至通過“訪”的渠道向?qū)徟袡?quán)施壓，則很難分清是訴訟程序內(nèi)外的問題。例如，經(jīng)過審查、復(fù)查后被駁回、依相同事由再次提出的申訴。

    其實(shí)，申訴的程序地位本來是清楚的。在民訴法試行期間，申訴屬于訴訟程序內(nèi)的審判制度，對(duì)申訴的復(fù)查是法院提起審判監(jiān)督程序的重要環(huán)節(jié)；民訴法正式實(shí)施后，申訴在訴訟程序內(nèi)的地位被申請(qǐng)?jiān)賹徣〈?，成為?dāng)事人在程序外對(duì)生效裁判提出異議的渠道。由于立法規(guī)定申請(qǐng)?jiān)賹徶皇且饘徟斜O(jiān)督的方式之一，同時(shí)還存在法院依職權(quán)提起再審、檢察院抗訴等渠道，而申訴沒有時(shí)間、次數(shù)、受理機(jī)關(guān)、案件種類等限制，于是又通過各種監(jiān)督渠道返回訴訟程序之內(nèi)，形成與再審程序相互交織、并存的局面。

    可見，審判權(quán)與訴權(quán)能否相互制約，是訴訟程序內(nèi)防止因“訴”致“訪”的關(guān)鍵。審判權(quán)濫用，本應(yīng)在訴訟程序內(nèi)處理的要求起訴、申請(qǐng)?jiān)賹?、?zhí)行異議等信訪就難以避免；訴權(quán)濫用，申訴信訪就會(huì)游走程序內(nèi)外，難以鎖定在訴訟程序內(nèi)加以解決。

    （三）可司法解決的問題，還是司法難以解決的問題？

    當(dāng)前司法實(shí)踐中，申訴是涉訴信訪的主體部分。從立法沿革可知，對(duì)生效裁判不服提出申訴并非新的問題，而是有著深厚傳統(tǒng)和習(xí)慣淵源的歷史現(xiàn)象，只不過在當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型、利益沖突加劇的背景下，既有問題更加突出、擴(kuò)散范圍更加廣泛，既有制度面臨的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。能否通過司法審判化解申訴信訪，不僅需要司法自身的努力，更需要其他權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)各方面的協(xié)同配合。依靠司法制度改革化解申訴信訪，主要面臨以下問題： 

    首先，三大訴訟法至今仍保留申訴規(guī)定，如果嚴(yán)格按照“權(quán)利法定”，申訴權(quán)實(shí)際上仍有其法律地位 。雖然民訴法在1991年修訂時(shí)有以“申請(qǐng)?jiān)賹彙比〈吧暝V”的意圖 ，但修訂后第一百一十一條仍然出現(xiàn)“按照申訴處理”字句，沒有把當(dāng)事人對(duì)原生效裁判的不服聲請(qǐng)全部納入到訴訟程序中解決，并且由于審查程序規(guī)則的缺失，司法實(shí)踐中兩者基本處于同等地位；2007年民訴法修正案雖然對(duì)再審申請(qǐng)權(quán)利進(jìn)行訴權(quán)化改造，但仍然沒有直接規(guī)定當(dāng)事人不得再次以相同事由申請(qǐng)?jiān)賹彛嘘P(guān)司法解釋草案一度試圖對(duì)此申請(qǐng)規(guī)定“不予受理”，最終還是改為“可以按申訴處理” 。 

    其次，對(duì)憲法規(guī)定的申訴權(quán)與訴訟法中的申訴權(quán)利界定不清。筆者認(rèn)為，不能從憲法規(guī)定中當(dāng)然引申出訴訟法對(duì)申訴的保留，是對(duì)憲法政治性權(quán)利的落實(shí)和保護(hù)。憲法關(guān)于申訴權(quán)的規(guī)定，可以解釋為兩種不同性質(zhì)的權(quán)利，一種是政治參與、民主監(jiān)督的政治性權(quán)利，另一種是公民立足于保護(hù)自身合法權(quán)益而進(jìn)行投訴的法律意義上的權(quán)利。前者“可視為實(shí)體性權(quán)利”，應(yīng)通過憲法權(quán)利保障程序救濟(jì)，不屬法院主管；后者屬于程序性權(quán)利，即一種“獲得權(quán)利救濟(jì)的權(quán)利” ，在訴訟法中已被具體化為訴權(quán)和各種訴訟權(quán)利。因此，訴訟法上申訴權(quán)的依據(jù)，是來自憲法上法律意義的申訴權(quán)，而非政治參與、民主監(jiān)督方面的政治性權(quán)利。

    第三，申訴權(quán)利的存在違反法理和審判權(quán)設(shè)置的目的，而且與再審制度沖突。依照“一事不再理”的法理規(guī)則，訴權(quán)通常僅可作一次行使，并隨著程序的展開而消耗，直至程序窮盡而歸于消滅 。裁判一經(jīng)確定，該案件的訴權(quán)即消滅。從審判權(quán)設(shè)置的目的看，審判權(quán)既是為了當(dāng)事人的利益，也是為了維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，包括法律和訴訟程序的安定性。法院裁判作為當(dāng)事人和法院共同作用的結(jié)果，無論是法院還是當(dāng)事人等，都應(yīng)當(dāng)尊重。當(dāng)然，申請(qǐng)?jiān)賹徥欠ǘɡ?，但是如果就同一事由反?fù)行使，也是與其例外性、有限性的程序性質(zhì)相背離的。此外，申訴與再審制度都是由當(dāng)事人提出，針對(duì)法院生效裁判，并且目的都是通過再審程序糾正司法錯(cuò)誤，因此，在訴訟法上沒有必要區(qū)分再審和申訴，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸入再審出程序 。

    二、訴訟制度與信訪制度的關(guān)系

    （一）司法職能的有限性與涉訴信訪

    審判權(quán)行使的重要方式是對(duì)糾紛作出裁判。所謂裁判，“裁”是一刀兩斷地解決，“判”是作出辨別是非的評(píng)價(jià)、判斷 。裁判以外，對(duì)權(quán)利的設(shè)定與配置，以及為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)排除障礙和提供條件，一般屬于立法和行政的范疇。然而，由于立法的相對(duì)滯后，行政解決糾紛機(jī)制的萎縮，以及社會(huì)公眾利益訴求的寬泛性，司法職能有限性的問題越來越突出。

    首先，明確具體的法律規(guī)范是司法裁判的關(guān)鍵。由于社會(huì)的急劇變革，加劇了立法的滯后性，一定程度上限制了審判功能的發(fā)揮。如立法缺失、立法層次較低，不能滿足審判需要；法律規(guī)范過于原則，內(nèi)容歧義，導(dǎo)致裁判尺度不一；規(guī)范之間發(fā)生沖突或者與實(shí)踐脫節(jié)。以上法律適用的新情況新問題，導(dǎo)致實(shí)踐中存在著不敢判決、不敢說理、任意裁判或同案異判等現(xiàn)象，對(duì)涉訴信訪問題的產(chǎn)生起了一定作用。

    其次，涉訴信訪問題一定程度上也是社會(huì)治理失調(diào)的反映，部分與行政機(jī)關(guān)、基層政府解紛能力下降有關(guān) 。實(shí)踐中所反映的問題大多屬于社會(huì)變革引發(fā)的利益沖突，而不單單限于個(gè)體性利益矛盾。一方面，糾紛雙方在自身利益最大化的追求下，依靠思想教育或疏導(dǎo)解決糾紛的難度越來越大；另一方面，案件均起因于政策性問題，是政策形成過程中的社會(huì)沖突，本應(yīng)由政府職能部門處理但沒有得到處理。在利益訴求的寬泛性與法院職能的有限性等綜合因素作用下，涉訴信訪大量產(chǎn)生。信訪人表面上是在追究案件是否公正，實(shí)際是希望通過信訪解決住房、就業(yè)、福利待遇等生存問題，而這一社會(huì)救助和保障責(zé)任，已經(jīng)超出了司法的職能和責(zé)任范圍。

    （二）信訪解決方式引發(fā)的現(xiàn)實(shí)問題

    信訪制度的范圍一般僅限于行政信訪，但是由于涉訴信訪的現(xiàn)實(shí)存在與“大信訪”治理格局的現(xiàn)實(shí)需求，使得涉訴信訪案件納入到綜合治理的信訪渠道。綜合治理的“大信訪”格局，在彌補(bǔ)司法功能有限、司法資源匱乏以及司法能力不足等方面，確實(shí)起到了法院自身努力而難以達(dá)到的效果，是非常時(shí)期的非常措施。但是從科學(xué)發(fā)展的角度，必須對(duì)信訪解決方式引發(fā)的問題給予足夠認(rèn)識(shí)：

     1.不分層級(jí)“接訪、交辦”涉訴信訪案件導(dǎo)致的“信上不信下”現(xiàn)象增多。上訪人特別是上訪老戶對(duì)辦案法院或已對(duì)信訪問題做出過處理的單位缺乏信任感，信訪過程中逐步走向“信上不信下”，信訪部門級(jí)別逐步升高，向黨委、人大、政協(xié)等多個(gè)部門申告的現(xiàn)象普遍存在。而上級(jí)部門或因受各種因素限制，不可能對(duì)每起案件都進(jìn)行復(fù)查，或者由于不能越過權(quán)限干涉司法，于是接訪后轉(zhuǎn)辦、交辦成為重要的處理方式。

    信訪的向上集中，表明信訪人對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)特別是基層組織信任的喪失，和對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)寄予信任與希望。但是，如果信訪人在上級(jí)機(jī)關(guān)上訪后問題不能得到解決，而只是交辦或轉(zhuǎn)辦，其失望之余對(duì)中央權(quán)威的認(rèn)同也可能會(huì)逐步下降。長此以往，進(jìn)京上訪有成為中央權(quán)威流失的渠道。

    2.在信訪隨意性與裁判既判力沖突的博弈過程中，司法權(quán)威受到消解和沖擊。涉訴信訪起因于訴訟，表象是當(dāng)事人對(duì)審理過程或裁判結(jié)果不滿意，實(shí)質(zhì)是其利益訴求所致。從訴訟到信訪，一些在裁判過程中無法表達(dá)的利益訴求逐漸被提出并與其訴訟請(qǐng)求混雜起來，本來明確、具體、針對(duì)相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求逐漸膨脹、異化，偏離起訴或申訴目的，但最終卻要求政府和法院來予以滿足。對(duì)于信訪人來說，啟動(dòng)信訪沒有任何限制，或許還能達(dá)到改變或變相改變生效裁判的目的，因此成為其利益表達(dá)的理性選擇。人民法院一方面必須妥善處置上訪人可隨意啟動(dòng)的信訪，一方面又必須維護(hù)程序性裁判的權(quán)威，陷入兩難而極為被動(dòng)，有時(shí)只能回避已發(fā)生效力的裁判，不再辨析法律問題，實(shí)行個(gè)案平衡。

    3.對(duì)信訪人的傾斜保障使訴訟結(jié)構(gòu)失衡，動(dòng)搖既有糾紛解決體制。對(duì)息訪目標(biāo)的追求，使法官在裁判或做息訪工作時(shí)必須考慮是否會(huì)導(dǎo)致信訪或其他潛在的不穩(wěn)定因素，尤其在重大會(huì)議、政治活動(dòng)期間，裁判難度加大，難以及時(shí)審結(jié)。由于上訪的現(xiàn)實(shí)存在與潛在風(fēng)險(xiǎn)，審判權(quán)對(duì)訴權(quán)的保障得到重視，一方面對(duì)糾紛解決產(chǎn)生正面影響，但另一方面，部分信訪缺乏理性和限制，使法官維持中立地位的難度加大，有時(shí)甚至需要在某些方面“妥協(xié)”或“主動(dòng)應(yīng)對(duì)”，而如果另一方當(dāng)事人也加入信訪，裁判更加困難。對(duì)信訪人的傾斜保障，悄然打破了雙方當(dāng)事人的平等地位，平衡的訴訟結(jié)構(gòu)發(fā)生動(dòng)搖。

    此外，在社會(huì)矛盾多元糾紛解決機(jī)制中，訴訟與人民調(diào)解、仲裁等都是被作為第三方解決模式而設(shè)計(jì)的，訴訟對(duì)其他糾紛解決機(jī)制具有監(jiān)督與支持的作用。訴訟制度功能的弱化，對(duì)整個(gè)糾紛解決機(jī)制帶來的負(fù)面影響也不容低估。

    （三）信訪解決方式訴訟制度的沖突

    司法與信訪都是當(dāng)前權(quán)利救濟(jì)與糾紛解決的機(jī)制，前者是訴訟解決，后者是非訴訟或訴訟外解決。在多元化糾紛解決機(jī)制中，訴訟解決絕不排除其他訴訟外糾紛解決渠道，但是，涉訴信訪工作與行政信訪救濟(jì)不同，基本上是為了平息已經(jīng)窮盡訴訟程序、通過其他監(jiān)督渠道返回或試圖返回訴訟程序的訴求所從事的活動(dòng)。因此，本質(zhì)上是在訴訟程序外對(duì)訴權(quán)的再救濟(jì)，與訴訟制度是同一職能下兩種不同的工作機(jī)制，只不過由于缺乏規(guī)范指引和訴求是否合理的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)及程序，在規(guī)范性、程序性、確定性上有所欠缺。實(shí)踐中除了部分案件能夠重回訴訟程序，通常需要輔以訴訟之外的手段才可能解決。

    近年來，信訪解決方式在對(duì)監(jiān)督審判權(quán)正當(dāng)行使、民意溝通和信息傳遞甚或糾紛處理等方面，發(fā)揮了獨(dú)特而重要的作用。但是，信訪活動(dòng)作為信訪人行使權(quán)利的載體，本身沒有獨(dú)特的內(nèi)容，不能稱之為權(quán)利，所謂的“信訪權(quán)”實(shí)際只是對(duì)各種既定權(quán)利的籠統(tǒng)表述。以籠而統(tǒng)之、不加區(qū)別的方式構(gòu)建信訪救濟(jì)機(jī)制，必然與信訪所行使的某種既定權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制發(fā)生重疊和碰撞，其結(jié)果不僅難以保證制度之間的和諧共融，還勢(shì)必增加制度運(yùn)行的成本和難度，動(dòng)搖相關(guān)機(jī)制的正當(dāng)性與權(quán)威性。 調(diào)和信訪與其他權(quán)利救濟(jì)機(jī)制間的沖突，關(guān)鍵在于結(jié)合具體信訪行為，合理界定作用范圍，使既存的、常規(guī)的權(quán)利保障和救濟(jì)機(jī)制切實(shí)有效地發(fā)揮作用。

    涉訴信訪問題的凸顯，顯示出現(xiàn)行司法救濟(jì)機(jī)制存在不足，特別是申訴信訪引發(fā)的終審不終、再審特殊程序普通化，應(yīng)當(dāng)成為制度改革的重點(diǎn)。從長遠(yuǎn)看，預(yù)防和減少涉訴信訪的根本途徑，只能是建立起公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。實(shí)踐表明，絕對(duì)的公正只是一種理想的狀態(tài)，任何司法制度都不能保證其審理的全部案件完全正確。作為社會(huì)公正的最后一道防線，在司法之后不應(yīng)當(dāng)再有任何最后，否則會(huì)導(dǎo)致國家權(quán)力運(yùn)作流程的紊亂和錯(cuò)序。

    三、訴訟程序制度中引發(fā)涉訴信訪的主要問題

    （一）立案審查制度不能夠充分保障訴權(quán)的行使

    我國憲法沒有把訴權(quán)提升為一種憲法性權(quán)利，訴訟法則把案件是否可訴的決定權(quán)賦予法院，由法院依職權(quán)審查的方式來識(shí)別。訴權(quán)的行使要受訴訟法和法官自由裁量權(quán)的拘束，而不是只要符合法定條件，便產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，由此，對(duì)訴權(quán)的保障產(chǎn)生不利影響。

    首先，可訴范圍受到局限。有些應(yīng)當(dāng)受理的案件受行政法規(guī)或政策規(guī)定的限制無法立案：行政訴訟的受案范圍不包括抽象行政行為；一些新興糾紛出現(xiàn)，其權(quán)利往往無法從實(shí)體法的權(quán)利體系中找到相應(yīng)的規(guī)范，各地做法不一；特別是，“屬人民法院主管”的條文彈性很大，法院在各種因素壓力包括非法律因素的影響下，往往以該條款為拒絕受理的重要依據(jù)。

    其次，起訴條件較為嚴(yán)格。如要求當(dāng)事人與案件有直接的利害關(guān)系，排除了遺產(chǎn)管理人、清算組織等非利害關(guān)系人提起訴訟的可能性；要求有明確的事實(shí)與理由，但對(duì)事實(shí)和理由的主張什么程度才符合條件，沒有細(xì)化的法定依據(jù)，審查認(rèn)定的隨意性、主觀性很大，使一些符合起訴條件的案件被拒絕之門外。

    第三，法院司法功能弱化。受案范圍的限制已經(jīng)表明，司法并非糾紛的最終解決方式。事實(shí)上，許多深層次社會(huì)矛盾和沖突集中到法院，由于缺乏可資具體操作的法律法規(guī)，而且行政強(qiáng)制手段也未能解決，因此，超出法院目前的地位和能力范圍 ，法院常常采取“暫不受理”的方式，回避案件受理。當(dāng)然，也有法院只是簡單地告知當(dāng)事人該案不屬法院主管，而不作書面裁定，致使當(dāng)事人不能通過訴訟制度尋求解決，引發(fā)信訪。

    （二）審級(jí)制度不適應(yīng)糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需要

    我國“兩審終審制為原則，審判監(jiān)督程序?yàn)檠a(bǔ)充”的審級(jí)制度確立于1954年《法院組織法》，隨著案件數(shù)量巨增和群眾對(duì)司法公正需求的提高，二審終審制權(quán)威性不足的問題越發(fā)凸顯。于是，審判監(jiān)督程序被頻繁適用，由“補(bǔ)充”性質(zhì)異化為事實(shí)上的“三審”，“上訴程序功能萎縮，審判監(jiān)督程序亢奮” ，導(dǎo)致終審不終。

    審判監(jiān)督程序是為糾正生效裁判錯(cuò)誤而進(jìn)行事后救濟(jì)的特殊程序，將兩審終審制與審判監(jiān)督程序捆綁在一起有以下缺陷：一是使審判監(jiān)督程序的事后救濟(jì)功能成為兩審終審制度運(yùn)行的保障甚至前提，上下級(jí)法院之間權(quán)力的監(jiān)督制約建立在訴訟程序之后和審級(jí)制度之外，因而程序內(nèi)制約機(jī)制不健全，不利于及時(shí)糾正司法錯(cuò)誤；二是審判監(jiān)督程序重在糾錯(cuò)，大量終審判決進(jìn)入審判監(jiān)督程序容易給人以誤導(dǎo)，且再審立案條件寬松，實(shí)際上把所有終審判決都置于“例外”程序的潛在攻擊之下 ，放大了公眾對(duì)司法不公的誤解；三是審判監(jiān)督程序雖然賦予了當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臋?quán)利，但畢竟還存在依托公權(quán)力的途徑，還需要經(jīng)過審查階段，不如上訴權(quán)所受到的程序保障充分。

    （三）再審程序啟動(dòng)隨意

    當(dāng)前絕大多數(shù)的涉訴信訪都表現(xiàn)為不服生效裁判的申訴，而實(shí)踐中真正因?yàn)樗痉ㄥe(cuò)誤而必須改判的數(shù)量，并沒有與涉訴信訪的增長比例成正相關(guān)。在現(xiàn)行再審制度下，似乎人民法院作出的任何生效裁判均可受到申訴的質(zhì)疑，無論生效裁判由哪一級(jí)法院作出，無論生效裁判已作出多長時(shí)間，也無論已經(jīng)作出的生效裁判經(jīng)過多少次的再審和反復(fù)的處理，當(dāng)事人依然可以纏訴不止 。由此不僅損害了終審裁判的權(quán)威性，混淆了通常審判程序與再審程序的法律性質(zhì)，也使原本作為國家化解矛盾、平息爭端、維護(hù)穩(wěn)定的司法職能受到嚴(yán)重制約。如何在回應(yīng)群眾的申訴與維護(hù)司法終審權(quán)之間尋找到最佳結(jié)合點(diǎn)，有效遏制“不服即申、越級(jí)上訪、纏訪鬧訪”等觀念和傾向，是訴訟制度改革的主要使命。

    四、路徑選擇選擇與改革構(gòu)想

    （一）把握現(xiàn)實(shí)與可能，穩(wěn)妥處理改革面對(duì)的復(fù)雜局面

    一是暢通表達(dá)渠道和維護(hù)黨的權(quán)威之間的關(guān)系。完善涉訴信訪工作機(jī)制，既要看到涉訴信訪短期內(nèi)大量發(fā)生帶來的巨大社會(huì)壓力，也要承認(rèn)涉訴信訪在加強(qiáng)人民法院與群眾關(guān)系、反映審判工作情況和疏導(dǎo)不穩(wěn)定因素方面發(fā)揮的作用。在暢通信訪表達(dá)渠道的同時(shí)，可以參照訴訟法的做法，強(qiáng)調(diào)信訪的主管與級(jí)別、地域管轄問題，將涉訴信訪工作的重心逐步向與案件聯(lián)系更加密切、最終落實(shí)問題解決的基層轉(zhuǎn)移，減輕中央機(jī)關(guān)的壓力，扭轉(zhuǎn)類似“只有上級(jí)才能解決問題”“只有進(jìn)京才能解決問題”的想法，切實(shí)維護(hù)上級(jí)的權(quán)威。

    二是維護(hù)司法權(quán)威和解決實(shí)際問題的關(guān)系。涉訴信訪案件往往涉及社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的政策性問題或利益分配問題，在息訪過程中，解決上訪人實(shí)際困難也成為工作重點(diǎn)。很多上訪訴求本身不屬于或不宜于法院主管或管轄，法制建設(shè)及司法能力的現(xiàn)狀，也決定了法院不可能包攬全部糾紛解決。加強(qiáng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)，訴訪分離和加強(qiáng)社會(huì)保障制度建設(shè)是有益的選擇。

    三是集中治理和長久治理的關(guān)系。解決涉訴信訪問題，既要立足現(xiàn)在，也要著眼長遠(yuǎn)。集中治理模式在解決重點(diǎn)案件、短期內(nèi)遏制增長態(tài)勢(shì)等方面具有優(yōu)勢(shì)，在涉訴信訪高位運(yùn)行情況下是現(xiàn)實(shí)可行的。但從維護(hù)執(zhí)政地位、建設(shè)法治國家的長遠(yuǎn)角度看，則必須著力于制度化和規(guī)范化建設(shè)。從集中治理走向制度化、規(guī)范化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，人民法院在做好審判工作，加強(qiáng)源頭預(yù)防的同時(shí)，探索訴訪分離、規(guī)范信訪秩序等工作機(jī)制是必要的。

    （二）以審判權(quán)與訴權(quán)制衡為目標(biāo)，完善相關(guān)訴訟程序制度

    1.著力構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)訴訟程序與非訴訟程序的合理分流。
司法功能的局限決定了法院主管范圍不能脫離法律和實(shí)際超前擴(kuò)大，因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制實(shí)現(xiàn)案件合理分流。特別是應(yīng)加強(qiáng)行政性或?qū)ｉT性糾紛處理機(jī)制的建設(shè)，設(shè)置勞動(dòng)爭議、醫(yī)療糾紛、環(huán)境糾紛、產(chǎn)品質(zhì)量糾紛等專門性糾紛處理機(jī)制，并作為訴訟程序的前置程序；強(qiáng)化社會(huì)組織和團(tuán)體在糾紛解決中的作用，建立健全各種民間自治性組織、行業(yè)自治性組織和其他新型調(diào)解組織；探索訴訟途徑與行政調(diào)處、社會(huì)組織和團(tuán)體調(diào)解相補(bǔ)充、相銜接、相配合的糾紛解決渠道，將社會(huì)調(diào)解組織，特是行業(yè)自治性組織和其他新型調(diào)解組織引入法院。

    2.重構(gòu)審級(jí)制度。

    民訴法修改后，再審案件的管轄上提一級(jí)，經(jīng)再審事由審查后，上級(jí)法院可以指定下級(jí)法院再審，而指定再審的案件隨著上級(jí)法院工作量的穩(wěn)定，應(yīng)越來越傾向于事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤的案件。聯(lián)系到審判監(jiān)督程序頻繁開啟，暫時(shí)不可能消退的情勢(shì)，建議順勢(shì)將現(xiàn)行的審判監(jiān)督程序轉(zhuǎn)制為三審制。

    轉(zhuǎn)制后，目前已經(jīng)形成的審判格局沒有任何變化，但是，第一，實(shí)現(xiàn)了糾錯(cuò)職能由程序外向程序內(nèi)的轉(zhuǎn)移，與再審程序脫鉤后，為再審之訴的進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)；第二，由于法律對(duì)上訴權(quán)的保障優(yōu)于目前的申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利，因而，訴權(quán)的程序保障得到強(qiáng)化，形成權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約而非對(duì)權(quán)力的依賴；第 三，法院內(nèi)逐漸形成事實(shí)審與法律審的職能分工，上級(jí)法院法律指導(dǎo)功能加強(qiáng)，逐漸過渡到只審理有重大法律意義的案件，從而發(fā)揮統(tǒng)一司法尺度、提升司法品質(zhì)的作用。

    配合審級(jí)制度改革，要加強(qiáng)一、二審的事實(shí)審功能，增加審前證據(jù)開示程序，讓案件事實(shí)盡早固定，為糾紛的合意解決或當(dāng)事人對(duì)程序行為的自我歸責(zé)創(chuàng)造條件；在當(dāng)事人自主選擇速裁程序、實(shí)現(xiàn)案件分流的基礎(chǔ)上，放寬普通案件的審限，避免案件草率出手，為案件質(zhì)量打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

    3.建立嚴(yán)格的再審制度。

    隨著訴訟外多元糾紛解決機(jī)制、程序內(nèi)審前證據(jù)開示制度以及三審制的建立，訴權(quán)已經(jīng)過多重訴訟程序的保障，其申請(qǐng)?jiān)賹彊?quán)利也將隨著程序的展開而受到約束。因此，再審權(quán)利只能行使一次，其他公權(quán)力的依托也應(yīng)被取消，反復(fù)申訴至少應(yīng)在法律意義上隨著訴權(quán)的消滅而不復(fù)存在。至于其政治性的申訴權(quán)，應(yīng)當(dāng)通過憲法權(quán)利保障制度實(shí)現(xiàn)。

    4.建立涉訴信訪終結(jié)機(jī)制。

    立法修改前建立涉訴信訪案件終結(jié)的過渡機(jī)制,對(duì)目前的涉訴信訪案件,甄別復(fù)查后作出終結(jié)性意見，當(dāng)事人以同一事實(shí)、理由又繼續(xù)申訴的法院不予辦理。甄別復(fù)查程序，一般應(yīng)按照申請(qǐng)?jiān)賹弻彶槌绦蚪M成合議庭，采用調(diào)卷審查、聽證等方式。案件終結(jié)性意見由高級(jí)法院作出，或中級(jí)法院報(bào)高級(jí)法院審核作出。終結(jié)性意見做出后，信訪人繼續(xù)信訪的，人民法院不再登記、接訪。其困難救助、安撫穩(wěn)控工作應(yīng)由職能部門和基層政府開展。對(duì)經(jīng)過最終處理程序做出處理決定的，任何機(jī)關(guān)不再受理。

    結(jié)語

    審判權(quán)與訴權(quán)的協(xié)調(diào)、平衡，是訴訟制度發(fā)展與變革的動(dòng)力和主題，也是治理涉訴信訪的根本途徑。從訴訟制度的角度看，涉訴信訪產(chǎn)生于審判權(quán)與訴權(quán)的制約失衡，其治理也應(yīng)當(dāng)圍繞保障二者的協(xié)調(diào)運(yùn)行而展開。權(quán)力和權(quán)利只有在訴訟程序內(nèi)得到切實(shí)保障和制約，涉訴信訪問題才可能在制度范圍內(nèi)逐步解決。