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試論涉訴信訪解決機(jī)制的完善
提供者:配置組
發(fā)布時(shí)間:2011/02/10 12:00

  信訪制度,作為中國最基本的民意表達(dá)制度,是黨、政府密切與人民群眾聯(lián)系的重要橋梁和紐帶,是群眾路線在工作中的生動(dòng)體現(xiàn)。具體到法院而言,當(dāng)前,社會(huì)正處轉(zhuǎn)型期,隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和新的法律法規(guī)不斷出臺(tái),人民群眾的法律意識(shí)不斷增強(qiáng),越來越多的公民、法人和其他社會(huì)組織,認(rèn)為只有通過訴訟程序用法律手段來維護(hù)自己的合法權(quán)益,是法律賦予自己的權(quán)利,才是最終解決糾紛的重要手段。法院受理案件數(shù)的增加,不可避免的使涉訴信訪案件數(shù)也成正比增長(zhǎng)。
  涉訴信訪,一般是指自然人、法人或其他組織采用書信、電話、電傳、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、來訪等形式,向各級(jí)人民法院、各級(jí)黨委、人大的信訪機(jī)構(gòu)提出意見、建議和要求,依法由人民法院處理的活動(dòng)。信訪事項(xiàng)一般包括:不服各級(jí)法院的生效判決、裁定和調(diào)解;檢舉、投訴司法機(jī)關(guān)及其工作人員的不當(dāng)和違法亂紀(jì)行為;咨詢有關(guān)政策、法律和問題,尋求相關(guān)幫助;對(duì)相關(guān)司法問題提供各種建議、表達(dá)自己的意見和看法。涉訴信訪往往是與具體訴訟案件相聯(lián)系,針對(duì)人民法院審判和執(zhí)行案件的行為或結(jié)果,要求人民法院?jiǎn)?dòng)司法程序、實(shí)施一定訴訟行為的人民群眾的來信和來訪。涉及案件的實(shí)體處理問題,也涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng),以及法官的工作態(tài)度、方法和司法禮儀等問題。目前,涉訴信訪作為人民群眾反映問題并尋求解決的一項(xiàng)相對(duì)“廉價(jià)”的途徑已為廣泛使用,且數(shù)量節(jié)節(jié)攀升;群體訪、重復(fù)訪、多頭訪升幅大,成為影響地方改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一個(gè)障礙因素;信訪人主觀訴求與現(xiàn)行司法的規(guī)律性要求不能契合,越級(jí)訪、重“訪”不重“法”現(xiàn)象普遍,處訪難度越來越大。從一定程度言,涉訴信訪問題已成為當(dāng)前困擾各級(jí)法院領(lǐng)導(dǎo)和法官的一個(gè)難點(diǎn)問題,也日漸成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。涉訴信訪工作處理得好壞,亦日漸成為黨和政府、民眾評(píng)判法院工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。近年來,各級(jí)法院普遍從維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的高度提高了對(duì)涉訴信訪工作重要性的認(rèn)識(shí),紛紛出臺(tái)了一些諸如強(qiáng)化信訪責(zé)任制、建立信訪案件終結(jié)機(jī)制、判前預(yù)防、判后釋明等一系列治標(biāo)、治本的舉措,取得了一定的成效。但是,涉訴信訪依然面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì),面對(duì)越來越多的涉訴上訪,在進(jìn)一步規(guī)范和提升審判、執(zhí)行工作水平的同時(shí),加強(qiáng)對(duì)涉訴信訪制度的研究,建立信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制,已成為人民法院實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀,構(gòu)建和諧社會(huì),實(shí)現(xiàn)司法為民要求的重要任務(wù)?;诖?,本文通過對(duì)目前涉訴信訪現(xiàn)狀、成因及存在的問題的分析,探求如何完善涉訴信訪機(jī)制。
  一、涉訴信訪產(chǎn)生的原因
  涉訴信訪案件居高不下并不是偶然的,是有著歷史和現(xiàn)實(shí)、人文和體制糾葛的復(fù)雜原因,是一些長(zhǎng)期沉積問題的暴露,也是社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)依法治國進(jìn)程中不可避免的,必然面對(duì)的社會(huì)問題。通過對(duì)近年來上訪個(gè)案中上訪者的特征、表現(xiàn)進(jìn)行分析,筆者認(rèn)為涉訴上訪的成因大體有如下幾方面。
 ?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)司法制度的先天不足是涉訴信訪的根本原因。我國傳統(tǒng)上是一個(gè)人治國家,法治并不是從我國的傳統(tǒng)社會(huì)內(nèi)部發(fā)展出來的,準(zhǔn)確地說應(yīng)該是文化移植的產(chǎn)物。通過移植的方式建立現(xiàn)代法制和推進(jìn)法治,必然要遇到傳統(tǒng)的阻力。從我國司法制度的歷史看,司法一直從屬于行政,兩者合一,司法不獨(dú)立;重刑輕民,法律以刑為主。建國以來的幾十年歷史中,司法制度一直沒有擺脫歷史傳統(tǒng)的“影子”:法律和法院是行政權(quán)力的附庸,是去奸止暴、“從重從快”、“嚴(yán)打”的專政工具——實(shí)際是“法等同于刑”等傳統(tǒng)司法制度和理念的延續(xù);程序和實(shí)體不分,行政和司法界限模糊依舊等等。時(shí)至今日,客觀上分析,我們?nèi)匀惶幱凇叭酥巍毕颉胺ㄖ巍钡霓D(zhuǎn)型階段,法治還沒有真正確立,司法獨(dú)立、程序正義等現(xiàn)代司法理念還沒有真正形成,方方面面以提出“建議”、要求“慎重研究”,或由一些機(jī)關(guān)出面“協(xié)調(diào)”等形式向法官施加影響,還是一種普遍現(xiàn)象。目前,我國正在經(jīng)歷由單位社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)型,人們的關(guān)系類型由單位社會(huì)里權(quán)力服從關(guān)系轉(zhuǎn)向契約社會(huì)中人們平權(quán)的關(guān)系,這一轉(zhuǎn)型使得過去許多法院不予受理的案件糾紛大量涌入訴訟之門,隨之而來的就是被判敗訴的當(dāng)事人在絕對(duì)數(shù)上的相應(yīng)增加。當(dāng)事人對(duì)案件稍有不滿就通過各種途徑和關(guān)系向有關(guān)部門申訴,而領(lǐng)導(dǎo)在接訪的時(shí)候又過于隨意,隨隨便便地就簽字要求法院復(fù)查,導(dǎo)致生效判決翻來覆去、無休無止,有的甚至在法外實(shí)施一些安撫“軟政策”,更助長(zhǎng)了當(dāng)事人生成“上訪有理”和“會(huì)哭的孩子有奶吃”的錯(cuò)誤心理。
  (二)傳統(tǒng)的實(shí)體公正觀是涉訴信訪的內(nèi)在動(dòng)因。在我國,談到司法公正,民眾首先想到的是在民間廣為流傳的“包公”,包公鐵面無私、執(zhí)法如山、料事如神、為民伸冤的形象,已經(jīng)深深地根植于我們一代代人的思想中。一直以來,司法的不確定性給民眾造成了心理上的無所適從,而從包公那里,人們得到了對(duì)公平和正義的假想性滿足。人們追求的是實(shí)質(zhì)公道,而司法停留在非理性狀態(tài),依賴一種實(shí)在的個(gè)體化與恣意專斷。在我國民眾的價(jià)值觀中,為追求實(shí)體公正可以“進(jìn)省進(jìn)京”,可以到黨委、人大、政府,到可以去的任何地方、任何機(jī)關(guān)信訪,可以不要任何程序,可以不擇任何手段,只要可能接近自己所認(rèn)為的“實(shí)體公正”,就要到處找、到處“鬧”。這種價(jià)值觀,與兩審終審、裁判既判力等現(xiàn)代化的司法制度格格不入。法官按證據(jù)規(guī)則進(jìn)行事實(shí)判斷,按對(duì)抗主義庭審模式規(guī)范審判秩序,根據(jù)證據(jù)證明的法律真實(shí)作出判決,極有可能與案件的客觀真實(shí)有一定差距。同時(shí),“法外施恩”在我國社會(huì)也被認(rèn)為是理所當(dāng)然的事情,至今仍有很多電視劇、電影在“熏陶”著普通百姓。在這種狀況下,一些當(dāng)事人拒絕認(rèn)可法院的裁判,即使是終審裁判以后,仍然到黨委、人大或者上級(jí)法院上訪、申訴,寄希望于能夠找到類似包公的“清官”法外施恩,寧愿通過“人治”追求實(shí)體公正,而不愿意通過“法治”實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正與程序公正的統(tǒng)一。其實(shí)信訪制度與我國歷史有著很深的淵源,其起源可追溯至漢朝的直訴制度和納諫制度,自漢以來,這種直訴制度幾經(jīng)演變和發(fā)展,其功能一直并沒有被弱化。晉武帝時(shí)期始設(shè)登聞鼓,唐朝的直訴方式得到了更大的擴(kuò)充,除撾登聞鼓外,還有邀車駕、上表和立肺石等等方式,宋代還設(shè)立了專門的機(jī)關(guān)予以受理。不難看出,現(xiàn)行信訪制度與中國古代的“直訴”制度存在著一定的“血緣”關(guān)系,這在一定程度上也體現(xiàn)出了法的繼承性和傳統(tǒng)文化發(fā)展的連續(xù)性。
 ?。ㄈ┧痉üδ艿木窒扌允巧嬖V信訪的重要因素。作為一個(gè)法治國家,應(yīng)當(dāng)遵循司法最終解決社會(huì)糾紛的原則。也就是說,在理論上,司法應(yīng)當(dāng)是無所不能的。但是,司法最終解決社會(huì)糾紛的原則,僅僅是一種司法理想和追求的目標(biāo)。在司法實(shí)踐中,由于政治體制、經(jīng)濟(jì)體制、司法體制和司法資源稀缺等種種局限,任何一個(gè)國家的司法都不可能是萬能的,不可能解決一切社會(huì)糾紛。只不過在法治發(fā)達(dá)的國家,司法最終解決社會(huì)糾紛的原則體現(xiàn)得更加充分一些,司法解決社會(huì)糾紛的能力更強(qiáng)一些或者范圍更加深廣一些而已。而在法治建設(shè)尚處于初始階段或不夠發(fā)達(dá)的國家,司法最終解決社會(huì)糾紛的能力是十分有限的,對(duì)司法救濟(jì)和解決社會(huì)糾紛的能力不能超過“合理的期望”。在我國這樣一個(gè)法治并不發(fā)達(dá)的國家,法院處于一種十分尷尬的地位,民眾把解決自己所遭遇的一切紛爭(zhēng)的希望寄托于法院,作為法院不能拒絕裁決。但有時(shí)卻不能完全解決糾紛。同時(shí),由于當(dāng)前司法公信力不足,司法機(jī)關(guān)地位缺失、權(quán)威弱化也導(dǎo)致涉法信訪急劇上升。司法公信力體現(xiàn)在人們對(duì)司法的信任和尊重的心態(tài)以及人民對(duì)司法的認(rèn)同和信仰的程度。近年來,越來越多的人不愿意到法院打官司、“暴打抗法事件”層出不窮,“執(zhí)行難”的問題長(zhǎng)期困擾著各地法院,涉訴信訪率不斷上升,種種現(xiàn)象表明我國司法公信力在嚴(yán)重下降。對(duì)司法的不信任感正在泛化成普遍的社會(huì)心理,這更進(jìn)一步削弱了法律的權(quán)威,并形成了嚴(yán)重的惡性循環(huán)。
 ?。ㄋ模┓ㄔ汗ぷ鞯牟蛔闶巧嬖V信訪的現(xiàn)實(shí)原因。一是少數(shù)法官素質(zhì)問題。筆者認(rèn)為法官隊(duì)伍承載著繁重的審判任務(wù),其總體素質(zhì)是好的。但毫無疑問,由于歷史原因,我國法官隊(duì)伍的整體素質(zhì)還不是十分理想,法院工作中確實(shí)存在著一些不足,有一些法官由于年齡、文化程度、身體狀況等諸方面原區(qū)已不能勝任目前的審判工作;有一些法官缺少社會(huì)責(zé)任感,拘泥于刻板的“法條主義”,當(dāng)事人不能接受;有一些法官的業(yè)務(wù)水平有待提高,比如裁判文書的說理性不夠,有的甚至還違反審判程序,損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益;也有一些法官審判作風(fēng)簡(jiǎn)單粗暴,對(duì)上訪群眾存在推、拖現(xiàn)象。個(gè)別案件到了上級(jí)機(jī)關(guān)又引不起高度重視,認(rèn)為此類案件應(yīng)由下級(jí)機(jī)關(guān)解決,處理不及時(shí),造成當(dāng)事人產(chǎn)生對(duì)立情緒.對(duì)法院不信任,引發(fā)上訪。二是案件質(zhì)量問題。以目前的司法水平,不可避免地,仍然有少數(shù)案件在實(shí)體上程序上都存在這樣那樣的問題。對(duì)審判機(jī)關(guān)來說一百宗案件錯(cuò)了一宗、有一宗存在問題是百分之一,但對(duì)當(dāng)事人來說就是百分之百,對(duì)此,他們就要通過各種各樣的手段進(jìn)行反映,涉訟上訪就是當(dāng)事人對(duì)自己權(quán)利救濟(jì)的一種方式。此外,案件久拖不決、久執(zhí)不結(jié)也是誘發(fā)當(dāng)事人信訪的另一重要原因,特別是針對(duì)執(zhí)行難問題。三是法院內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制不到位。目前存在的問題是,雖然法院普遍制定了《監(jiān)督制度》、《督查督辦制度》、《過錯(cuò)責(zé)任追究制度》和《信訪工作制度》等規(guī)章制度,但并沒有建立相應(yīng)的信訪工作獎(jiǎng)懲機(jī)制,沒有將審判、執(zhí)行責(zé)任與信訪責(zé)任對(duì)接,法官(執(zhí)行官)只管辦理案件,結(jié)果造成“官了民未了,案結(jié)事未了”。個(gè)別部門在明知案件處理不當(dāng)?shù)那闆r下,怕揭短亮丑,影響單位形象,不能正確采取補(bǔ)救措施,嚴(yán)格依法追究,致使案件當(dāng)事人在申訴無果的情況下上訪。四是信訪處理機(jī)制不完善。面對(duì)群體信訪或矛盾激化的信訪,上有領(lǐng)導(dǎo)指令及領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度壓力,下有群眾不滿怨氣,很多基層信訪的處理不得不采取強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法,有的甚至以違反現(xiàn)行法律為代價(jià)來滿足部分信訪者的非份要求,從而達(dá)到息訪的效果,其結(jié)果是導(dǎo)致惡性循環(huán)繼續(xù)升級(jí),加之輿論的不正當(dāng)引導(dǎo)、宣傳,使大量的社會(huì)矛盾涌向信訪渠道。另外,三大訴訟法固有的缺陷也為當(dāng)事人申訴、纏訴提供依據(jù),由于法律對(duì)申訴的次數(shù)沒有加以限制,沒有終結(jié)和終局性,沒有級(jí)別規(guī)定,只要就個(gè)案判決不服上訪,市里、省級(jí)、中央級(jí)等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)都可以批示復(fù)查,進(jìn)入再審.既浪費(fèi)了審判資源,更使法律裁判的終性嚴(yán)重破壞。這是現(xiàn)行信訪解決機(jī)制設(shè)置上存在的最大的隱患,法制環(huán)境的破壞,意味著國家管理會(huì)走向無規(guī)范狀態(tài)。
  另外,從上訪群眾角度也可以找到部分原因,如①受上訪群眾觀念較落后,法律意識(shí)薄弱思想;②部分當(dāng)事人訴訟心理扭曲,一旦認(rèn)為自己受屈,就通過上訪要求給予保護(hù)。③當(dāng)事人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)差、無證據(jù)意識(shí)或盲目行使訴權(quán)。④當(dāng)事人有從眾、僥幸心理。(有的當(dāng)事人看到有的個(gè)別案件,由于當(dāng)事人的申訴或上訪得到了改判,他就根據(jù)自己搜集的所謂“新證據(jù)”要求翻案。)⑤是因當(dāng)事人無履行能力,雖經(jīng)三級(jí)法院認(rèn)真處理,但被執(zhí)行人仍躲到外地不停申訴,并進(jìn)京信訪。如信訪案,……⑥當(dāng)事人以對(duì)法院的工作產(chǎn)生合理懷疑為由信訪。這類案件往往是正在審理的案件,信訪人以對(duì)方當(dāng)事人的某些說法或?qū)徖碇心承┏绦蛏系男」?jié),誤認(rèn)為法院不會(huì)公正處理案件,在案件尚未做出處理前便到相關(guān)信訪部門或到黨委、人大、政協(xié)信訪,以期督促法院公正判決。⑦因被執(zhí)行人無履行能力或其可供執(zhí)行的標(biāo)的,但申請(qǐng)執(zhí)行人認(rèn)為是法院判的案件,不管被執(zhí)行人的情況如何,法院都應(yīng)把財(cái)產(chǎn)給執(zhí)行回來。⑧某些當(dāng)事人認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)和代理人的誤導(dǎo)。(有的當(dāng)事人認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)怕鬧、怕麻煩,認(rèn)為謊話說一千遍就會(huì)變成真理,要找領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)引起重視,并在反映問題時(shí)只講自己認(rèn)為有利的,不講對(duì)自己不利的。有的代理人也對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行誤導(dǎo),在代理的官司輸了后,為了將被代理人的不滿情緒引向法院,便對(duì)當(dāng)事人說是法官亂判,唆使被代理人上訴、申訴或上訪。)
  二、涉訴信訪工作中存在的突出問題
  由于信訪制度在現(xiàn)實(shí)中主要有民意表達(dá)功能、群眾監(jiān)督功能和化解和緩和社會(huì)矛盾三大功能,因此,涉訴信訪在今后一定時(shí)期內(nèi)仍將居于法院工作的一個(gè)重要位置,對(duì)其處置的得當(dāng)與否,勢(shì)必構(gòu)成對(duì)司法權(quán)威的一種挑戰(zhàn)。筆者認(rèn)為,在涉訴信訪處理過程中,應(yīng)理順如下幾方面關(guān)系。
  (一)法律效果與社會(huì)效果的關(guān)系把握
  信訪制度是一項(xiàng)充滿矛盾的制度,具有典型的中國特色,在新中國建設(shè)歷史上曾發(fā)揮著非常積極的作用,今天它仍然是黨和政府保持同人民群眾血肉聯(lián)系的重要途經(jīng),是保障人民民主并接受群眾監(jiān)督的有效方式。但是,涉訴信訪對(duì)司法機(jī)關(guān)形象、對(duì)中國法治建設(shè)的進(jìn)程的負(fù)面影響也不容忽視。一方面,黨和國家強(qiáng)調(diào)暢通信訪渠道,不能對(duì)信訪群眾壓堵攔截;另一方面,又要求盡可能地減少越級(jí)訪、群體訪、重復(fù)訪,把各種問題、矛盾、糾紛解決在基層。而從實(shí)質(zhì)言,法律效果與社會(huì)效果關(guān)系的把握在涉訴信訪處理中乃是確立怎樣的司法理念的問題。法律效果著眼于法律的證明,側(cè)重于對(duì)法律條文的適用;社會(huì)效果著眼于法律基本價(jià)值的體現(xiàn),側(cè)重于司法目的的實(shí)現(xiàn)?,F(xiàn)實(shí)中,一是法律本身固有的滯后性、不周延性、模糊性等缺陷,使法律無法應(yīng)對(duì)社會(huì)生活本身的無限豐富性和復(fù)雜性;二是信訪人基于認(rèn)知的局限性,極易對(duì)法律產(chǎn)生理解上的偏差,從而引發(fā)多頭訪、重復(fù)訪。因此,注重兩個(gè)效果的統(tǒng)一,要求法官在處理信訪過程中,必須將法律推理與法律價(jià)值結(jié)合起來,將法治意識(shí)和大局意識(shí)結(jié)合起來,正確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系,避免顧此失彼,出現(xiàn)以損害被信訪人的合法利益、國家權(quán)益的方法來滿足信訪人過高要求,最終背離信訪制度本意的現(xiàn)象。
 ?。ǘ┥嬖V信訪與司法權(quán)威、司法公正的關(guān)系
  盡管涉訴信訪工作在發(fā)揮民主、了解民情、接受監(jiān)督、聯(lián)系群眾、維護(hù)權(quán)益、促進(jìn)穩(wěn)定等方面起到積極的作用,但這種寄希望于領(lǐng)導(dǎo)“青天大人”解決矛盾的方式,畢竟具有嚴(yán)重的人治色彩,是法治不徹底的產(chǎn)物。把通過信訪獲得高官的批示來解決問題作為最后的“救命稻草”不是現(xiàn)在民主理論的體現(xiàn),無論這個(gè)制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代起到過甚么樣的作用,它都應(yīng)逐漸退出中國的政治舞臺(tái)。因?yàn)?,涉訴信訪具有以下缺陷:一是削弱了司法權(quán)威。首先造成了人們對(duì)司法權(quán)的信仰危機(jī)。當(dāng)事人不相信法律,他們認(rèn)為法院是黑暗的,只有迫不得已才到法院打官司,打官司不如走信訪道路,或者認(rèn)為打官司最后還可能要走信訪道路。法官也不相信法律,由于懼怕信訪,法官在判案的時(shí)候常常以犧牲其他當(dāng)事人的合法權(quán)益或者法律嚴(yán)肅性為代價(jià),為了不產(chǎn)生信訪,寧愿長(zhǎng)期調(diào)解,久拖不結(jié),固執(zhí)地追求“社會(huì)效果的統(tǒng)一”卻忽視了法律效果。其次,涉訴信訪大大降低了人民法院的形象。法院在社會(huì)公眾中應(yīng)該具有良好的形象。可是由于一些長(zhǎng)期信訪現(xiàn)象的存在,特別是一些在法院大吵大鬧、沖擊、圍堵、攻擊法院或法官,公然藐視法官、法庭、法院和法律等無理纏訪鬧訪現(xiàn)象的存在,使得法院在公眾中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。另一方面是一些信訪案件多次進(jìn)行再審,對(duì)法院裁判的嚴(yán)肅性和權(quán)威性產(chǎn)生了直接挑戰(zhàn),影響了法院裁判結(jié)果的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是影響了審判獨(dú)立與公正。涉訴信訪的權(quán)利救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)主要靠領(lǐng)導(dǎo)批示,這種現(xiàn)象對(duì)于司法審判的負(fù)面影響是非常嚴(yán)重的,其顯著后果就是干擾司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立審判,有的案件還沒有開庭,當(dāng)事人(信訪者)就通過一些黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)把材料批轉(zhuǎn)到了法院(承辦法官)手上,影響了法官辦案的獨(dú)立情緒,更有甚者直言不諱地對(duì)案件進(jìn)行定性定調(diào),使法官無法適從。即便是對(duì)已決案件的信訪,其對(duì)司法體制建設(shè)的影響也是明顯的,一方面由于懼怕信訪,“精明”的法官在判決前不得不對(duì)案件當(dāng)事人進(jìn)行必要的甄別,如果認(rèn)為某方當(dāng)事人極有可能出現(xiàn)纏訪可能的時(shí)候,也不敢輕易下判,另一方面涉法信訪的涌現(xiàn)大大浪費(fèi)了司法資源,削弱了法律所規(guī)定的正常申訴渠道的效力。三是對(duì)司法指導(dǎo)思想的影響。對(duì)司法指導(dǎo)思想的影響主要表現(xiàn)在對(duì)公平正義、公正高效司法指導(dǎo)思想的影響。法院的職責(zé)在于維護(hù)社會(huì)公平正義,公正高效地裁判糾紛??蔀榱瞬划a(chǎn)生信訪案件,一些法官在裁判時(shí),不是以法律的公正性和案件的時(shí)效性為第一考慮,而是把是否產(chǎn)生信訪作為處理案件的主要標(biāo)準(zhǔn),出現(xiàn)了久調(diào)不決、久執(zhí)不結(jié)等不良現(xiàn)象。這顯然與法院工作的宗旨相背離。
  但是,在當(dāng)前甚至很長(zhǎng)一段時(shí)間里,如果對(duì)涉訴信訪、越級(jí)訪、重復(fù)訪坐視不理,任其發(fā)展、膨脹,勢(shì)將導(dǎo)致信訪人對(duì)法律的公正產(chǎn)生懷疑、進(jìn)而藐視、轉(zhuǎn)而采取其它途徑、方式解決,最終會(huì)使社會(huì)處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。從司法理念而言,“司法權(quán)是一種消極性權(quán)力,它只有在被請(qǐng)求時(shí),或者說,只有在法院審理案件時(shí),它才采取行動(dòng);司法權(quán)不能主動(dòng)行使,法院不能自己去追捕犯罪、調(diào)查非法行為和糾察事實(shí)”。但我國的法院(法官)不同于建立在“三權(quán)分立”基礎(chǔ)上的西方的法院(法官),他要求在執(zhí)行法律的過程中將法律與政策充分結(jié)合起來。因此,從政治的高度,堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),落實(shí)司法為民宗旨,認(rèn)真解決好涉訴信訪,以公正樹權(quán)威,才能得到廣大人民群眾的支持和擁護(hù)。值得注意的是,在當(dāng)前的涉訴信訪處理中,黨政領(lǐng)導(dǎo)人批辦件占有一定比例,批辦件啟動(dòng)信訪程序在當(dāng)前已成為一種對(duì)當(dāng)事人不失為捷徑的方法,行政權(quán)干預(yù)信訪司法的現(xiàn)象在一定程度仍然存在。因此,在涉訴信訪處理過程中,應(yīng)努力推進(jìn)信訪法制化,在尊重司法規(guī)律的前提下,強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法律手段解決涉訴信訪問題,使法院起到社會(huì)矛盾的減壓閥和糾紛解決的平衡器的作用,這也是提高司法權(quán)威的必由之路。
  三、化解涉訴信訪的措施和對(duì)策
 ?。ㄒ唬┎粩嘁?guī)范法院的各項(xiàng)管理,進(jìn)一步加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè),有效地預(yù)防和扼制涉訴信訪的發(fā)生。
  要解決涉訴信訪反映出的法院“內(nèi)部管理不嚴(yán)”等問題,就必須加強(qiáng)對(duì)法院各項(xiàng)工作的管理,建立科學(xué)完善的工作機(jī)制,才能有效地扼制涉訴信訪的發(fā)生。筆者認(rèn)為,可以建立一套完整的工作通報(bào)制度,具體實(shí)施對(duì)各項(xiàng)管理制度的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。由立案庭負(fù)責(zé)每月出一期《審判流程管理通報(bào)》,對(duì)全院各單位的收結(jié)案數(shù)、結(jié)案方式等審判工作情況進(jìn)行通報(bào)。由監(jiān)察室負(fù)責(zé)每月出一期《案件質(zhì)量檢查通報(bào)》、《文書質(zhì)量檢查通報(bào)》,每季度出一期《上訴案件發(fā)回改判評(píng)查通報(bào)》,對(duì)全院的案件質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督考核,并對(duì)拒禮拒賄情況和誡免談話情況定期或不定期進(jìn)行通報(bào)的辦法,加強(qiáng)對(duì)廉政建設(shè)制度落實(shí)情況的監(jiān)督。由政治處負(fù)責(zé)定期對(duì)全院的學(xué)習(xí)考試情況、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)情況進(jìn)行通報(bào),由辦公室、行政科分別依據(jù)自己的職責(zé),分別負(fù)責(zé)定期對(duì)黨組決策、重點(diǎn)工作、重要活動(dòng)、具體案件和全院后勤管理等各項(xiàng)工作進(jìn)行通報(bào),加強(qiáng)對(duì)全院各項(xiàng)管理制度落實(shí)情況的監(jiān)督。
  要解決涉訴信訪群眾反映的“對(duì)法官監(jiān)督不力”等問題,只有進(jìn)一步加強(qiáng)法官隊(duì)伍建設(shè),加強(qiáng)對(duì)法官隊(duì)伍的監(jiān)督管理,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變審判作風(fēng),才能從根本上預(yù)防涉訴信訪的發(fā)生。建立由紀(jì)檢、政工、監(jiān)察部門共同參與的法官隊(duì)伍管理機(jī)構(gòu)。將法院的人事管理工作擴(kuò)大到整個(gè)隊(duì)伍管理方面,由紀(jì)檢、政工、監(jiān)察三部門按照各自的分工,共同承擔(dān)對(duì)法院內(nèi)部工作人員的政治教育、廉政建設(shè)、職業(yè)道德培養(yǎng)、行為規(guī)范訓(xùn)練等管理工作。在隊(duì)伍管理方面,把崗位職責(zé)目標(biāo)和工作創(chuàng)優(yōu)作為管理的主線,把抓班子帶隊(duì)伍、教育培訓(xùn)、選人用人、評(píng)先創(chuàng)優(yōu)、法官文化作為管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。分別制定出業(yè)務(wù)建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等《崗位責(zé)任目標(biāo)》,從院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)到一般干警的職責(zé)和工作目標(biāo),都做出明確的規(guī)定,通過明確崗位職責(zé)和工作目標(biāo),不斷強(qiáng)化事業(yè)心、責(zé)任心,提高勝任本職工作的能力。在對(duì)隊(duì)伍管理中,采取給每位法官和其他工作人員建立《工作業(yè)績(jī)檔案》、《工作作風(fēng)檔案》、《廉政檔案》三個(gè)檔案的做法,除對(duì)上述審判管理指標(biāo)直接量化落實(shí)到人,記入本人檔案外,還將平時(shí)的學(xué)習(xí)考試成績(jī)、拒禮拒賄次數(shù)、參加各種活動(dòng)的獲獎(jiǎng)情況、所辦案件的社會(huì)反映情況、是否出現(xiàn)上訪等內(nèi)容分別記入本人檔案,作為考核、評(píng)先、提拔任用的重要依據(jù)。通過對(duì)法官隊(duì)伍的嚴(yán)格管理和考核,不僅能有效地解決法官隊(duì)伍中存在突出問題,提高法官隊(duì)伍的整體素質(zhì),也能起到從根本上預(yù)防涉訴信訪發(fā)生的作用。
  (二)靈活運(yùn)用裁判方法,在源頭上預(yù)防涉訴訪的發(fā)生
  在目前的環(huán)境和條件下,解決涉訴信訪問題,人民法院要立足于切實(shí)提升、規(guī)范裁判文書的制作水平,特別是要增強(qiáng)裁判文書的說理性,讓當(dāng)事人贏得明明白白,輸?shù)眯姆诜?,從源頭上預(yù)防和減少涉訴信訪案件的發(fā)生,盡最大努力防止因?yàn)榉ㄔ?、法官工作的原因引發(fā)信訪;同時(shí),要針對(duì)案件類型,區(qū)分運(yùn)用裁判方法,按照“能調(diào)則調(diào),當(dāng)判則判,調(diào)判結(jié)合,案結(jié)事了”的原則,切實(shí)加強(qiáng)訴訟調(diào)解工作,力爭(zhēng)用調(diào)解的方式結(jié)案;要加強(qiáng)法官釋明權(quán)的運(yùn)用,審判案件的全過程都要設(shè)身處地為當(dāng)事人著想,立案階段就要加強(qiáng)訴訟指導(dǎo)和風(fēng)險(xiǎn)提示,在訴訟過程中對(duì)一些沒有律師代理的當(dāng)事人,要耐心向其說明如何舉證、如何質(zhì)證、如何辯論;判后要加強(qiáng)服判息訴工作,耐心地向當(dāng)事人解釋事實(shí)認(rèn)定、法律適用,盡最大可能爭(zhēng)取當(dāng)事人對(duì)裁判的理解和認(rèn)可;要教育和引導(dǎo)法官在實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的同時(shí),充分重視程序公正,嚴(yán)格遵守訴訟規(guī)則,謹(jǐn)慎言行舉止,防止和避免因?yàn)檠孕信e止不當(dāng)而引發(fā)涉訴信訪案件的發(fā)生;充分發(fā)揮法庭、基層法院及人民調(diào)解員的作用,盡量使絕大多數(shù)的糾紛、矛盾消化在基層非訴階段,消解在萌芽狀態(tài)。
 ?。ㄈ?gòu)建涉訴信訪的流程管理制度
  在法治國家中,訴訟是最完善的權(quán)利救濟(jì)途徑,如果通過訴訟仍解決不了問題,反而要尋求信訪等途徑解決,顯然是與法治建設(shè)北道而馳的.涉法信訪畢竟是法治建設(shè)不完善的表現(xiàn),社會(huì)總的發(fā)展趨勢(shì)應(yīng)是盡可能消除涉法信訪。
  1、在信訪的管理處置主體上,目前法院一般是以立案庭作為管理主體、其他庭室的管理作為輔助,這從管理與監(jiān)督的關(guān)系看,存在權(quán)力架構(gòu)的矛盾。建議在法院內(nèi)部宜建立強(qiáng)有力的信訪處理中心,可不定期抽調(diào)責(zé)任心強(qiáng),業(yè)務(wù)精通的骨干力量到信訪處理問題工作。將目前法院內(nèi)部有接訪任務(wù)的部門的接訪功能全部統(tǒng)歸信訪處理中心,由信訪處理中心集中處理涉法上訪問題,并按歸口處理原則,以信訪件用內(nèi)部公函形式建議相應(yīng)機(jī)構(gòu)處理或答復(fù)。具體可以即以聽證程序的終結(jié)為界,凡經(jīng)聽證后認(rèn)為理由不成立的,由信訪處理中心以通知形式駁回申訴信訪;經(jīng)聽證后認(rèn)為申訴有理且對(duì)原裁判結(jié)果有實(shí)質(zhì)性影響的,應(yīng)移送審判監(jiān)督庭啟動(dòng)審判監(jiān)督程序。這樣的作用在于強(qiáng)化法院內(nèi)部信訪監(jiān)督工作,爭(zhēng)取群眾對(duì)法院內(nèi)部信訪處理機(jī)制的信任,逐步引導(dǎo)涉訴信訪工作通過內(nèi)部糾正等救濟(jì)途徑解決。而法院內(nèi)部所設(shè)的信訪處理中心應(yīng)具有一定的實(shí)權(quán),具體應(yīng)包括建議立案權(quán)、建議處分權(quán)、必要的調(diào)查取證權(quán)、向社會(huì)公開權(quán)。
  2、完善聽證制度。這是將涉訴信訪納入訴訟程序的重要方面。主要的建議包括,一是將聽證制度吸納到涉訴信訪程序之中,形成法定的程序。迄今為止,由于法院對(duì)申訴應(yīng)如何進(jìn)行審查未設(shè)立嚴(yán)格的程序規(guī)范,導(dǎo)致法院長(zhǎng)期來的申訴復(fù)查活動(dòng)因無明確規(guī)范而處于無序狀態(tài),聽證制度在這方面能較好地起到彌補(bǔ)的功效。二是聽證程序應(yīng)充分體現(xiàn)司法的公正性和法制的嚴(yán)肅性。具體育,聽證程序應(yīng)充分貫徹公開原則、保障當(dāng)事人權(quán)利原則、聽證當(dāng)事人處分權(quán)自治原則等。三是聽證過程應(yīng)貫徹簡(jiǎn)便、高效原則,建議聽證案件的范圍應(yīng)限于重大、疑難、在本地區(qū)有較大社會(huì)影響的已經(jīng)裁判并已發(fā)生法律效力的案件以及重復(fù)訪案件。在聽證過程中應(yīng)突出圍繞爭(zhēng)議焦點(diǎn)、主要申訴理由進(jìn)行質(zhì)證認(rèn)證,聽證中所質(zhì)的證據(jù)應(yīng)限于新的證據(jù)或者是原審開庭時(shí)當(dāng)事人已提交但未予以出示及質(zhì)證認(rèn)定的證據(jù)及法院重新調(diào)查收集的證據(jù)。在聽證程序中,法官也應(yīng)有權(quán)指定舉證期限。四是聽證主持人應(yīng)為立案庭法官。聽證的當(dāng)事人為信訪申訴人和被申訴人;對(duì)被申訴的內(nèi)容為審判行為的,原承辦法官應(yīng)出庭對(duì)被申訴的行為作出說明,表明自己行為的正當(dāng)性與否。同時(shí),根據(jù)案情的影響、信訪的涉及面程度,可邀請(qǐng)信訪人所在的基層組織的負(fù)責(zé)人、相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、新聞媒體共同參加,以正視聽。五是經(jīng)聽證,信訪人申訴理由成立并構(gòu)成對(duì)裁判結(jié)果的公正有實(shí)質(zhì)性影響的,應(yīng)及時(shí)將有關(guān)材料移送審判監(jiān)督庭,啟動(dòng)審判監(jiān)督程序?qū)Π讣M(jìn)行再審開庭;信訪人申訴理由成立但對(duì)原裁判結(jié)果不構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的,應(yīng)針對(duì)申訴理由和內(nèi)容作出不同的處理,以取得信訪人的理解和諒解,促其息訪息訴;信訪人申訴理由不成立的,當(dāng)庭駁回申訴,并制發(fā)駁回申訴通知書。
  3、強(qiáng)化信訪責(zé)任追究制度。信訪是反映案件質(zhì)量和審判作風(fēng)最直接、最敏感的窗口,應(yīng)引起足夠重視??墒牵藗儗?duì)其可能還抱有異樣的眼光,特別是法院內(nèi)部更是持漠視態(tài)度,即便通過信訪查出了有關(guān)問題,也沒有深刻檢討、追究。當(dāng)前絕大部分的法院還沒有建立信訪獎(jiǎng)懲機(jī)制,有問題得不到處理,導(dǎo)致責(zé)任性上訪不斷,損害了法院形象,敗壞了法官聲譽(yù)。為實(shí)現(xiàn)信訪工作與獎(jiǎng)懲機(jī)制的對(duì)接,法院應(yīng)制定“辦案責(zé)任與信訪責(zé)任合二為一的信訪責(zé)任追究制”,明確什么是責(zé)任性上訪,規(guī)范追究責(zé)任性上訪的程序和標(biāo)準(zhǔn),以有效地抑制責(zé)任性上訪。
  (四)注重法院調(diào)解與替代性糾紛解決方法相結(jié)合,最大限度減少涉訴訪。司法現(xiàn)代化的發(fā)展要求裁判結(jié)果的理性化與程序設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)性,從而使司法資源得到最大化的配置。因此,作為“東方經(jīng)驗(yàn)”的法院調(diào)解制度,其功能應(yīng)得到進(jìn)一步的彰見和加強(qiáng),尤其是應(yīng)注重對(duì)庭前調(diào)解的機(jī)制探索。建議在條件較好的法院設(shè)立庭前準(zhǔn)備庭、或在立案庭里建立起具有相對(duì)獨(dú)立的庭前調(diào)解組,使調(diào)審相對(duì)分離;同時(shí)選派經(jīng)驗(yàn)豐富的人員擔(dān)任調(diào)解員,把握好中立性原則,使庭前調(diào)解能較好地發(fā)揮裁判的過濾器作用。通過這種理性化的庭前調(diào)解,從而使調(diào)解中當(dāng)事人的自治意志及質(zhì)量得到充分體現(xiàn),進(jìn)而在其內(nèi)心形成道德強(qiáng)制,能有效實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、止?fàn)幭⒃A的效果,從源頭上使涉訴訪的比率明顯地下降。同時(shí),充分發(fā)揮法庭、基層法院及人民調(diào)解員的作用,盡量使絕大多數(shù)的糾紛、矛盾消化在基層非訴階段、消解在萌發(fā)狀態(tài)。
 ?。ㄎ澹⑸嬖V訪納入社會(huì)綜合治理機(jī)制中,建章立制,形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的信訪大平臺(tái)。1、建議建立由政法委牽頭,法、檢、公、司涉法訪統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的外部平臺(tái)和法院系統(tǒng)上下級(jí)、同級(jí)之間的涉訴訪聯(lián)動(dòng)的內(nèi)部平臺(tái),并實(shí)行微機(jī)聯(lián)網(wǎng)。建議對(duì)所有的信訪建立一案一檔,檔案內(nèi)容主要由信訪涉訴人基本情況、信訪涉訴理由、案件查明的事實(shí)、證據(jù)認(rèn)定、原處(裁判)結(jié)論、信訪處理意見等內(nèi)容構(gòu)成,有條件的還應(yīng)形成統(tǒng)一格式的“信訪人某某申訴某某一案的復(fù)查情況報(bào)告”,并將報(bào)告聯(lián)機(jī)備案,實(shí)行統(tǒng)一口徑,作出初訪、處訪意見,并應(yīng)將其納入法務(wù)公開、政務(wù)公開的一項(xiàng)重要內(nèi)容來抓。2、準(zhǔn)確并及時(shí)界定、處置無理訪。筆者認(rèn)為,在處置涉訴信訪過程中,無理訪的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指:已窮盡司法救濟(jì)手段,且司法裁判在程序、實(shí)體上均無不當(dāng),而信訪人仍重復(fù)上訪或多頭上訪,經(jīng)耐心勸導(dǎo)而未息訴息訪的。筆者認(rèn)為,對(duì)無理訪,公、檢、法三機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)手共同出臺(tái)有關(guān)的法規(guī)、解釋,及時(shí)、準(zhǔn)確地處置。筆者建議,對(duì)有如下情節(jié)者,可采取罰款、拘留或更嚴(yán)厲的強(qiáng)制方法,以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定:(1)群體性無理訪中的首要分子;(2)沖擊司法機(jī)關(guān),造成司法機(jī)關(guān)正常的工作秩序遭受干擾的;(3)誣告、陷害原承辦人并給該工作人員的人格尊嚴(yán)、精神帶來毀損的;(4)以自殺自殘、傷害他人或其它過激手段相威脅,以滿足其不合理要求的;(5)實(shí)施其它手段或方法,造成不穩(wěn)定狀態(tài)的。
  
  

作者:黃山市徽州區(qū)法院 吳春霞   

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